Bergbaubedarfsplanung

Das Bergrecht ist nach § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG explizit mit dem Raumordnungsrecht verknüpft. Letzteres hat danach eine wichtige Bedeutung für bergrechtliche Betriebsplanzulassungen. Im INSTRO-Reformgutachten wird eine stärkere Berücksichtigung von raumordnerischen Belangen gefordert – zu Recht? Das führt zu der Grundsatzfrage: Wie stark soll und darf die Rohstoffgewinnung überhaupt geplant werden – angesichts des Klimaschutzgebots und der anstehenden Umsetzung der aktuell in Revision befindlichen EU-Gebäudeeffizienzrichtlinie? Bei dem Artikel handelt es sich um die 2. Schriftliche Stellungnahme des Verfassers für die Expertenanhörung beim Bundeswirtschafts- und -klimaministerium am 13. März 2023 im Vorfeld der geplanten Reform des BBergG.

1  Geforderte Reform: Rohstoffplanwirtschaft durch mengenmäßige Bedarfsplanung?

1.1  Rohstoffrecht als Planungsrecht

Rohstoffrecht ist zugleich Planungsrecht. Aber in welchem Ausmaß? Wichtige Vorfestlegungen für den Abbau von Rohstoffen fallen bereits derzeit auf Planungsebene. Die grundlegenden Aussagen hierzu enthält das Raumordnungsrecht des Bundes, das über § 48 Abs. 2 Satz 2 BbergG auf die Genehmigung bergbaulicher Vorhaben einwirkt, und zwar entsprechend dem System des ROG: Ziele der Raumordnung sind zu beachten, die in § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG nicht erwähnten Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung sind zu berücksichtigen (§ 4 ROG).

1.2  Vorschlag einer Rohstoffbedarfsplanung

Der INSTRO-Reformvorschlag will die unterirdische Raumplanung, die mit der vorstehend aufgezeigten bergrechtlichen Normmodifikation im Zuge des Gesetzes zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften (1) im Gefolge des Versprechens des Vertrags noch der vorherigen Großen Koalition, die „Grundlagen für eine unterirdische Raumplanung“ anzustreben, als gesetzt gilt, obgleich sie im ROG nicht erwähnt ist, weiter ausbauen und ihre Möglichkeit ausdrücklich klarstellen (2).

Darüber hinaus will dieser Reformvorschlag die Grundlage für eine Rohstoffbedarfsplanung schaffen. Informell soll sie für überregional relevante Rohstoffe erfolgen. Aus Rohstoffdialogen soll ein Rohstoffkonzept des Bundes erwachsen. Für regional relevante Rohstoffe sollen Rohstoffdialoge auf Landesebene eingerichtet werden, die in Landes-Rohstoffkonzepte einmünden. Für diesen Bereich gilt es, eine formelle Bedarfsplanung für Rohstoffe zu schaffen, in welcher „die bestehende raumordnerische Regionalplanung hin zu einer aktiven, moderierenden Bedarfsplanung für alle regional nachgefragten und verbrauchten Rohstoffe (bergfreie, grundeigene und Grundeigentümer-Bodenschätze) auszubauen ist. … In der Regionalplanung soll unter Zugrundelegung eines verpflichtenden Abbaumonitorings eine mengenmäßige Bedarfsplanung – anhand der demographischen und volkswirtschaftlichen Entwicklung unter Einbeziehung der Substitution durch Sekundärrohstoffe – installiert werden. Als Versorgungszeiträume für die Festlegung der Abgrabungsbereiche werden 20 Jahre für Lockergesteinsrohstoffe und 35 Jahre für Festgesteinsrohstoffe für praktikabel gehalten, gekoppelt mit einer Fortschreibungspflicht. Mittels der Ausweisung von Vorranggebieten, für die festgelegt wurde, dass sie zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten nach Satz 2 Nr. 3 des § 7 Abs. 3 ROG haben, werden einzelne Rohstoffabbauflächen mit der Raumordnung für unvereinbar erklärt und damit versagt werden (parzellenscharfe Festlegungen).“ (3)

1.3  Schwierige langfristige Planung wegen aktueller Ereignisse und Klimaschutz

Aber lassen sich Versorgungszeiträume von 20 bzw. 35 Jahren zuverlässig berechnen? Aktuell zeigt sich, wie sich der Bedarf an Rohstoffen durch ein gravierendes Ereignis in Gestalt des Russland-Ukraine-Kriegs kurzfristig verschiebt (Bild 1). Das betrifft nicht nur Öl, Gas und Steinkohle, sondern gleichfalls Seltene Erden und Lithium: Eine große europäische Lagerstätte für diesen Rohstoff, der zur Herstellung von Lithium-Ionen-Batterien und damit für die Mobilitätswende unabdingbar ist, wird in der Ost-Ukraine vermutet (4).

Umso dringender bedarf es, soweit vorhanden, des Abbaus von Lithium in Deutschland sowie von solchen Rohstoffen, die als „Tauschwährung“ für dessen Bezug aus dem Ausland eingesetzt werden können bzw. deren Angebot für andere Staaten jedenfalls ein Klima des internationalen Vertrauens schafft, das generell für den Klimaschutz grundlegend ist (5) und durch welches der Austausch von Rohstoffen für den Klimaschutz wie Lithium erst ermöglicht wird. Dieser Austausch ist Grundlage für die Realisierung des Klimaschutzgebots, welches das BVerfG in seinem Klimabeschluss aufgrund von Art. 20a GG aufgestellt hat (6), und daher zugleich dessen notwendiger Bestandteil, lassen sich doch ohne diese Rohstoffe die Maßnahmen für die notwendigen CO₂-Reduktionen etwa in Gestalt der Verbreitung der E-Mobilität und des Ökostromausbaus nicht erzielen (7). Das belegt auch die Kanzlerreise nach Lateinamerika in die Lithiumstaaten Argentinien und Chile im Januar 2023.

Umso eher muss dann aber die Flexibilität bestehen, diese unmittelbar oder mittelbar für den Klimaschutz benötigten Rohstoffe abzubauen und zwar auch in einer gesteigerten Menge, wenn dies erforderlich wird.

Der INSTRO-Reformvorschlag will die formelle Bedarfsplanung auf regional nachgefragte und verbrauchte Rohstoffe beschränken und mit den Gruppen der Kiese und Sande – inklusive Spezialkies/-sand – sowie Naturwerksteine (gebrochene Natursteine) beginnen lassen. Insoweit handelt es sich auf den ersten Blick weniger um für den Klimaschutz relevante Rohstoffe. Solche können es aber insofern sein, als darunter auch Baustoffe fallen, welche etwa für Windkraftanlagen und energiesparende Gebäude benutzt werden. Für Letztere sind durch eine Reform der EU-Gebäudeeffizienzricht­linie (Ratsvorschlag vom 25. Oktober 2022) umfassende Verbesserungen geplant: Nullemissionsgebäude bis 2030 bei Neubauten und bis 2050 bei Bestandsgebäuden.

Jedenfalls ist nach dem INSTRO-Reformvorschlag die formelle Bedarfsplanung äußerst beschränkt. Umgekehrt soll sie sehr stark ausfallen, nämlich mit Bindungswirkung für das Zulassungsrecht, welches auf das Vorhaben Anwendung findet, sei es Bergrecht, sei es Abgrabungsrecht, Naturschutzrecht, Wasserrecht bzw. Baurecht (8). Aber auch in den erfassten Bereichen ist es sehr schwierig, den konkreten Bedarf abzuschätzen, und zwar für einen Zeitraum von 20 bzw. 35 Jahren. Für Kiese und Sande sowie Naturwerksteine kann auch vor dem Hintergrund der nicht genau absehbaren demografischen Entwicklung ebenfalls schwer vorhergesagt werden, wie hoch der Bedarf ausfallen wird. Die anstehenden umfassenden Gebäudesanierungen sprechen für einen deutlich steigenden Bedarf.

Unabhängig davon bedarf es bereits heute schon eines langen Vorlaufs, bis ein Vorhaben genehmigt wird. Dieser Vorlauf würde sich noch erheblich erhöhen, wenn die für eine Zulassung zugrundeliegenden Raumplanungen noch durchgeführt oder geändert werden müssten – so die Ausweisung von Vorrang- oder Vorbehaltsgebieten nach § 7 Abs. 3 ROG für den Rohstoffabbau oder umgekehrt die Aufhebung von Vorranggebieten, welche parzellenscharf einzelne Rohstoffabbauflächen mit der Raumordnung für unvereinbar erklären, wie dies der INSTRO-Reformvorschlag vorsieht. Angesichts dieser Schwierigkeiten verstößt eine (formelle) Rohstoffbedarfsplanung im Bereich klimaschutzrelevanter Rohstoffe gegen das Klimaschutzgebot nach Art. 20a GG. Und selbst eine informelle Bedarfsplanung darf nicht zu erheblichen Verzögerungen führen und sollte daher unterbleiben.

1.4  Notwendigkeit wegen Einbeziehung von Sekundärrohstoffen?

Bedarf es einer anderen Beurteilung wegen einer stärkeren Nutzung von Sekundärrohstoffen? Die möglichst weitgehende Ablösung der Primär- durch eine Sekundärrohstoffwirtschaft ist essenziell für den Klimaschutz, wird doch dadurch der CO₂-Ausstoß erheblich reduziert, wenn keine Förderung und Verarbeitung von Primärrohstoffen mehr erfolgen muss (Bild 2). Dieser Umstieg kann daher für das Bundesbergrecht nicht unbeachtlich sein. Wenn es um die Sicherung der Rohstoffversorgung geht, ist auch relevant, inwieweit Sekundärrohstoffe zur Verfügung stehen. Es können damit nicht mehr wie bisher im Rahmen der Zweckvorschrift des § 1 Nr. 1 BBergG und der Rohstoffsicherungsklausel des § 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG nur Primärrohstoffe zählen, sondern auch Sekundärrohstoffe sind einzubeziehen (9).

Das Bundesverfassungsgericht nennt in seinem Klimabeschluss an erster Stelle die erhebliche Umgestaltung von Produkten (10). Auch der Green Deal (11), der Aktionsplan der EU für die Kreislaufwirtschaft (12), das EU-Klimapaket „Fit for 55“ (13) wie auch der Ampel-Koalitionsvertrag (14) zielen auf den Umstieg von einer Primär- in eine Sekundärrohstoffwirtschaft (15). Diesen Umstieg verwirklichende Maßnahmen sind auch in breitem Maße möglich, so mittels Vorgaben zur Verwendung von Sekundärrohstoffen, durch welche klimaschutzbedingt legitimiert Vorrichtungen zum Einsatz von Primärrohstoffen insoweit ihre Funktion verlieren oder aufwendig umgerüstet werden müssen. Angesichts der Vorgaben des Klimabeschlusses des Bundesverfassungsgerichts wären solche Maßnahmen grundrechtlich gedeckt, auch wenn CO₂-relevante Tätigkeiten weiterhin Grundrechtsschutz genießen: Das relative Gewicht des Klimaschutzgebots in der Abwägung nimmt bei fortschreitendem Klimawandel weiter zu (16).

Allerdings ergeben sich daraus keine konkreten Zielgrößen. Daher ist unsicher, in welch starkem Ausmaß eine Sekundärrohstoffwirtschaft etabliert werden kann. Damit ist der Bedarf an Primärrohstoffen bei einer Bevorzugung von Sekundärrohstoffen noch schwieriger absehbar. Er hängt von einer möglichen Substitution, den gewinnbaren Mengen an Sekundärrohstoffen und den benötigten Mengen an Rohstoffen insgesamt ab.

1.5  Folgerungen

Eine Rohstoffbedarfsplanung ist daher praktisch schwerlich möglich. Sie ist damit zumal vor dem Hintergrund der notwendigen Einbeziehung von Sekundärrohstoffen sowie der anstehenden umfassenden Gebäudesanierungen abzulehnen und droht dem Klimaschutz eher zu schaden als zu nützen. Auch der INSTRO-Reformvorschlag will das Konzept einer Bedarfsplanung zunächst im Rahmen von praktischen Prüfungen versuchsweise erproben und anhand der Ergebnisse weiter verfeinern; erst auf dieser Basis könnte eine breit angelegte Umsetzung verfolgt werden (17). Dabei muss sich dann erweisen, welche Konsequenzen sich daraus auch für den Klimaschutz ergeben. Zudem kann eine bereichsweise Erprobung nicht vollständig zeigen, inwieweit durch aktuelle Entwicklungen ein rasch vermehrter Rohstoffbedarf entsteht.

2  Raumordnungsgesetz

2.1  Gegensätzliche Eckpunkte

Auch materiell wird ein Spannungsverhältnis zwischen Raumordnung und Bergrecht gesehen. Dieser Gegensatz folgt nach dem INSTRO-Reformvorschlag aus dem Rohstoffgrundsatz des § 2 Abs. 2 Nr. 4 Satz 4 ROG, wonach die Sicherung der Aufsuchung und Gewinnung von Rohstoffen anzustreben ist, einerseits und dem Grundsatz des § 2 Abs. 2 Nr. 1 Satz 2 ROG, wonach Ressourcen nachhaltig zu schützen sind, andererseits (18). Abbau und Schutz erscheinen damit als Gegensatz, welcher durch Abwägung dieser Grundsätze zu überwinden ist.

Das Hauptproblem wird aber darin gesehen, dass bergrechtliche Zulassungen gebundene Entscheidungen bilden, die an sich keinen Raum für eine Abwägung lassen, sodass Grundsätze der Raumordnung bergrechtlichen Entscheidungen insbesondere im Planfeststellungsverfahren nach § 57a BBergG nicht entgegengehalten werden können (19).

Zwar bildet die bergrechtliche Planfeststellungsentscheidung keine Ausdrucksform einer klassischen Planfeststellungsentscheidung dergestalt, dass Raum für eine planerische Abwägung wäre. Gleichwohl werden die verschiedenen Rechtspositionen gegenübergestellt und so abgewogen, dass das Vorliegen der Zulassungsvor­aussetzungen für ein bergrechtliches Vorhaben geprüft werden kann. Dabei bedarf es einer umfassenden Gegenüberstellung der infrage stehenden Belange (20). Dazu gehören dann auch die Grundsätze der Raumordnung. Sie können damit, soweit einander widersprechend, ausgeglichen werden. Zudem ist näher zu hinterfragen, was sich hinter den genannten Vorschriften des ROG verbirgt.

2.2  Aussagen zur Rohstoffgewinnung

Nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 Satz 4 ROG gehört es zu den Grundsätzen der Raumordnung, die räumlichen Voraussetzungen für die vorsorgende Sicherung sowie für die geordnete Aufsuchung und Gewinnung von standortgebundenen Rohstoffen zu schaffen. Damit ist die Brücke zu § 1 Nr. 1 BBergG geschlagen, der die Sicherung der Rohstoffversorgung zum Ziel hat. Diese Ausrichtung ist damit auch Bestandteil der Raumordnung, wenn auch nur als Grundsatz und damit als Komponente für die Abwägung mit anderen Faktoren. Jedoch ist die Rohstoffsicherung auch im Rahmen des BBergG nicht (mehr) absolut zu sehen, sondern vor allem mit ökologischen Belangen abzuwägen, wie es dem Nachhaltigkeitsgrundsatz entspricht (21). Dieser ist auch im Rahmen des ROG zu wahren (Bild 3).

2.3  Ausdruck der Nachhaltigkeit

Allgemein gibt dies § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 2 ROG vor, indem wirtschaftliche und soziale Nutzungen des Raums unter Berücksichtigung seiner ökologischen Funktionen zu gestalten sind. In dieser Klausel kommt das Zieldreieck der nachhaltigen Entwicklung zum Ausdruck, welche ökonomische, ökologische und soziale Belange gleichermaßen zur Geltung bringen will und in einen Ausgleich zu bringen sucht (22). Konkretisierend fügt das ROG hinzu, dass Naturgüter sparsam und schonend in Anspruch zu nehmen sind. Damit wird der Grundsatz des nachhaltigen Schutzes der Rohstoffe nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 Satz 2 ROG konkretisiert.

Die sparsame und schonende Inanspruchnahme hilft, Rohstoffe auch für künftige Generationen zu erhalten – parallel zur umsichtigen und rationellen Verwendung der natürlichen Ressourcen nach Art. 191 Abs. 13. Spiegelstrich AEUV: Bezogen auf Bodenschätze folgt daraus die sparsame Förderung im Bewusstsein ihrer Begrenztheit, woraus die Suche nach Ersatzstoffen vor allem im Zuge von Stoffkreisläufen erwächst, welche die Antastung natürlicher Ressourcen weitgehend entbehrlich machen und so für die Nachwelt schützen (23).

Abbau und Schutz von Rohstoffen sind also untrennbar verbunden. Daraus folgt etwa, dass Abbaubereiche von Rohstoffen so zugeschnitten sein sollen, dass die Natur so wenig wie möglich in Anspruch genommen wird, aber auch, dass am ehesten solche Lagerstätten abgebaut werden, die intensiv nutzbar sind, sodass nicht vorhandene Vorräte, die heute schwer zugänglich sind, lediglich stückweise abgebaut, indes gleichwohl als Lagerstätte angetastet werden und so nachfolgenden Generationen nur noch eingeschränkt zur Verfügung stehen. Rohstoffe werden vor allem dann dringend benötigt, wenn sie weltweit knapp werden. Dabei ist im Zuge der Globalisierung und der vielfältigen Handelsbeziehungen eine internationale Betrachtung anzustellen (24).

Die sparsame Inanspruchnahme von Naturgütern kann darin bestehen, dass Rohstoffvorhaben vor allem dort bzw. so konzipiert werden, dass Wälder und sonstige Landschaftsbestandteile möglichst erhalten bzw. schonend angetastet werden. Für Flora-Fauna-Habitat (FFH)-Gebiete ist ein intensiver Schutz ohnehin unionsrechtlich bestimmt und vor allem durch die FFH-Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) nationalrechtlich umgesetzt worden, welche auch neben den Habitatschutzgebieten gelegene Rohstoffvorhaben erfasst, wenn sie sich auf diese auswirken können (25). Auch insoweit kann die Brücke zu § 1 Nr. 1 BBergG geschlagen werden, der einen sparsamen und schonenden Umgang mit Grund und Boden verlangt. Dieser Bezug auf den Boden wird als Ansatz für eine nachhaltigkeitsgerechte Handhabung gesehen.

Für die geforderte sparsame Inanspruchnahme von Naturgütern sind die Rohstoffabbauflächen generell so zu konzipieren, dass eine schonende Inanspruchnahme möglich ist und damit etwa nicht angrenzende sensible Gebiete durch Staubentwicklungen oder Grundwasserabsenkungen über Gebühr beansprucht werden. Allerdings geht es bei der Raumordnung nicht um konkrete Festlegungen und Auflagen für Rohstoffgewinnungsbetriebe, welche dann im Zuge des Betriebsplanverfahrens mit der Zulassungsentscheidung erfolgt, sondern um die räumliche Anordnung. Nur für diese enthält das ROG Vorgaben.

Allgemeiner verlangt das ROG weiter in § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7, dass den räumlichen Erfordernissen des Klimaschutzes Rechnung zu tragen ist. Das gilt sowohl durch Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, als auch durch solche, die der Anpassung an den Klimawandel dienen. Als konkrete Folgerungen führt § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG auf, die räumlichen Voraussetzungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien, für eine sparsame Energienutzung sowie für den Erhalt und die Entwicklung natürlicher Senken für klimaschädliche Stoffe und für die Einlagerung dieser Stoffe zu schaffen.

2.4  Folgen für Rohstoffprojekte

Durch die überirdische Raumplanung lässt sich damit sehr gut eine nachhaltige Entwicklung sicherstellen, in deren Rahmen auch im Hinblick auf den Bergbau in einer übergreifenden Planung ökonomische, ökologische und soziale Belange miteinander ausgeglichen werden. Über § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG ist nunmehr der Durchgriff der Ziele der Raumordnung auf das Bergrecht eigens sichergestellt. Im Übrigen und damit für Grundsätze der Raumordnung greift § 4 ROG. Dabei lassen sich auch bereits Rohstoff- und Umweltbelange austarieren. In der Zulassung von Rohstoffvorhaben lässt sich diese Austarierung dann weiterführen und im konkreten Fall verwirklichen. Die Vorfestlegungen in der Raumplanung sind aber, soweit es sich um Ziele handelt, bei den bergrechtlichen Zulassungsentscheidungen nach § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG zu beachten. Im Übrigen erfolgt eine Berücksichtigung, wie es dem Charakter der vorgenannten Grundsätze entspricht.

2.5  Erstreckung auf die unterirdische Raumplanung

Durch die unterirdische Raumplanung soll besser hervortreten, wo und wie Bodenschätze günstig und mit möglichst wenig Umweltauswirkungen und -risiken gefördert werden können. Es gibt bereits seit Längerem Pilotversuche und -modelle (27). Auf der Ebene der unterirdischen Raumplanung kann entsprechend dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung nicht nur für die Erdoberfläche ausgelotet werden, inwieweit ökonomische, ökologische und soziale Belange in Einklang gebracht werden können (28).

Das ROG bezieht sich allerdings nicht spezifisch auf die unterirdische Raumplanung, auch wenn sie mit der Regelung des § 48 Abs. 2 BBergG als etabliert gilt (29). Ein Ansatz ist, eine unterirdische Raumplanung im Sinne des Raumordnungsrechts vorzunehmen, die lediglich die überirdische Raumplanung nach dem ROG erweitert. Dementsprechend wird vorgeschlagen, eine Vorschrift zu ergänzen, die auch eine unterirdische räumliche Planung und Betrachtung ermöglicht (30).

Die bisherige Raumplanung ist bereits potentiell tiefenwirksam und damit auf untertägige Vorhaben erstreckbar (31). Die für das ROG wesentliche Raumbedeutsamkeit ist offen; es wird nicht zwischen ober- und unterirdischer Planung unterschieden (32). Das ROG ist allerdings auf eine zweidimensionale Betrachtung ausgelegt und nicht auf eine dreidimensionale (33). Indes ist die unterirdische Raumplanung als Untersuchungsmethode der unterirdischen Raumerkundung mit der Folge, dass Auswirkungen auf den Untergrund und damit auch namentlich auf Grundwasser früh erkannt und bei der weiteren Konzeption bergbaulicher Vorhaben berücksichtigt werden können, auch beim bergrechtlichen Betriebsplanverfahren verwendbar. Sie braucht daher im ROG gar nicht ausdrücklich verankert zu sein, um insoweit praktisch genutzt werden zu können (34).

Weiter ermöglicht eine unterirdische Raumplanung, die Förderung mehrerer Rohstoffe in einer Region bereits im Vorhinein in Einklang zu bringen. Dem ROG ist eine solche fokussierte Betrachtung allerdings fremd. Ansonsten hat dies im Rahmen der bergrechtlichen Berechtigung zu erfolgen. Auf dieser Ebene kann dies aber nicht präventiv geprüft werden, sondern erst, wenn ein konkreter Antrag vorliegt. Dann ist die Prüfung auch auf den Antrag bezogen, der als erster gestellt wurde, und für ihn sind auch die Belange im Hinblick auf die Förderung anderer Bodenschätze einzubeziehen (35).

Der Lagerstättenschutz bildet bei der Prüfung einer Berechtigung einen eigenen Versagungsgrund nach § 11 Nr. 9 BBergG, aber nur im Hinblick auf die Beeinträchtigung anderer Bodenschätze, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt, nicht hingegen zur Schlichtung verschiedener und konfligierender Abbauwünsche. Durch die unterirdische Raumplanung kann dies hingegen präventiv erfolgen. So kann bereits planend und unter Einbeziehung von Gewässerschutzbelangen geprüft werden, welcher Bodenschatz in einer bestimmten Region zuerst oder gar ausschließlich gefördert wird. Ansonsten ist dies erst auf der Ebene der Zulassung des bergrechtlichen Rahmenbetriebsplans möglich. Die bergbaulichen Berechtigungen sind regelmäßig ohne eine nähere Prüfung von Gewässerschutzbelangen zu erteilen (36). Diese dürfen nur nicht als unlösbares Hindernis jegliche Genehmigungserteilung für ein Rohstoffvorhaben ausschließen, sodass es sich um eine leerlaufende Bergbauberechtigung handelt (37).

2.6  Prägende Bedeutung auch für die Landesplanung

Die vorstehenden Grundsätze prägen die Raumordnung und damit auch die Landesplanung. Zwar gibt es Landesplanungsgesetze. Indes ergeben sich die übergeordneten Prinzipien aus dem ROG des Bundes, außer die Länder haben abweichende Regelungen getroffen, was seit der Föderalismusreform nach Art. 72 Abs. 3 Nr. 4 GG möglich ist. Im Übrigen sind die Länder an die Vorgaben zu Bedingungen, Aufgaben und Leitvorstellungen der Raumordnung nach dem ROG gebunden. Auf dieser Basis können dann Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete (§ 7 Abs. 3 Nr. 1 bis 3 ROG), aber auch Ausschlussgebiete festgelegt werden, die einen Rohstoffabbau begünstigen oder gerade verhindern. Die Unternehmen legen großen Wert darauf, dass solche Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete festgelegt werden, da sie sich so eher eine positive Genehmigungsentscheidung erhoffen. Indes ist auch eine gegenteilige Festlegung möglich, zumal bei einer Rohstoffbedarfsplanung nach dem INSTRO-Reformvorschlag (38). Zwingend ist eine solche Festlegung als Grundlage ohnehin nicht. Nur darf kein Ausschluss einer bergbaulichen Nutzung als Ziel der Landesplanung erfolgt sein, da ein solches Ziel nach § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG bei der Zulassungsentscheidung zu beachten ist.

Die allgemeine Raumordnungsklausel des § 4 Abs. 1 Nr. 1 ROG erfasst mangels fachgesetzlicher Anordnung allerdings nur öffentliche Stellen und diesen gleichgestellte Personen des Privatrechts, nicht aber Planungen und Maßnahmen Privater, die im Falle einer Planfeststellung wie nach § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG der Zielbindung des § 4 Abs. 1 Nr. 3 ROG unterliegen und sonst nur der Pflicht zur Berücksichtigung – nicht Beachtung – der Ziele und Grundsätze nach § 4 Abs. 2 ROG (39). Damit müssen sich aber die Privaten mit ihren Projekten an den Vorfestlegungen der Landesplanung ausrichten. Diese ist dann zugleich Maßstab für die Genehmigungsentscheidung des konkreten Projekts, je nachdem, ob es sich um ein Ziel oder einen Grundsatz bzw. ein sonstiges Erfordernis der Landesplanung handelt.

3  Bedeutung für Rohstoffvorhaben

3.1  Bisherige Divergenz

Die strikte Beachtung der Ziele der Raumordnung schreibt § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG für bergrechtliche Vorhaben erst seit der 18. Wahlperiode mit dem Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften abschließend fest (40). Vorher wurden Aspekte der Raumordnung allgemein als abzuwägender öffentlicher Belang nach § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG angesehen (41). Nunmehr sind die Ziele der Raumordnung verbindlich zu wahren. Sie eröffnen also nicht lediglich ein Handlungsermessen und sind auch nicht nur abwägend zu berücksichtigen (42), sondern strikt zu beachten.

Demgegenüber sind Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung hier nicht erwähnt und daher nach § 4 Abs. 1 ROG nur zu berücksichtigen, sodass sie in der Abwägung weggewogen werden können (43) – im Gegensatz zu den Zielen der Raumordnung.

3.2  Bloße Berücksichtigungspflicht auch für Ziele – etwa wegen Bedeutung von Rohstoffen für den Klimaschutz

Damit fehlt allerdings die Flexibilität, nicht den Zielen der Raumordnung entsprechende Vorhaben zu verwirklichen, auch wenn sie von großer Bedeutung für den Klimaschutz sind, so etwa, um Lithium für Batterien im Rahmen der Elektromobilität zu gewinnen (Bild 4). Der notwendige Abbau dieser Rohstoffe ist Teil des aus Art. 20a GG folgenden Klimaschutzgebots (44), welches ohne die dafür benötigten Ressourcen nicht realisiert werden kann – so durch eine Mobilitätswende, wie sie das Bundesverfassungsgericht in seinem Klimabeschluss eigens thematisiert, wenn auch nicht verbindlich festschreibt (45). Damit ist es ein Gebot des Art. 20a GG, jedenfalls die Möglichkeit zum Abbau von Rohstoffen nicht zu verschließen, welche für die Realisierung von Vorhaben für den Klimaschutz unabdingbar sind.

Insoweit sind daher die Beachtenspflicht für Ziele der Raumordnung aufzulockern und § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG wie auch § 4 Abs. 1 ROG verfassungskonform dergestalt zu interpretieren, dass bei dringendem Bedarf an Rohstoffen für den Klimaschutz zugunsten darauf bezogener Bergbauvorhaben eine Abweichung von der strikten Beachtenspflicht möglich sein muss – durch Abwägung der fraglichen Ziele der Raumordnung mit dem Bedarf an dem entsprechenden Rohstoff.

4  Fazit

Eine Rohstoffbedarfsplanung ist abzulehnen – sowohl formell als auch informell. Dafür lässt sich die Nachfrage nach Bodenschätzen langfristig zu schwer abschätzen, zumal vor dem Hintergrund der für den Klimaschutz unmittelbar und mittelbar notwendigen Rohstoffe sowie der notwendigen Einbeziehung von Sekundärrohstoffen. Die bisher im ROG enthaltenen Vorgaben für die Versorgung mit Rohstoffen ermöglichen deren Abbau für heutige Bedürfnisse wie auch deren Schutz für künftige Generationen. Dies ist im Einzelfall abzuwägen, was auch im Rahmen des bestehenden bergrechtlichen Zulassungsregimes möglich ist. Um den Abbau von Rohstoffen für den Klimaschutz sicherzustellen, sind jedenfalls auch insoweit Ziele der Raumordnung infolge des Klimaschutzgebots aus Art. 20a GG nur zu berücksichtigen und entgegen § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG nicht zu beachten.