Reform des bergrechtlichen Zulassungsregimes?

Die Diskussion zur Reform des Bergrechts nimmt Fahrt auf. Was soll bleiben und was soll geändert werden? Dies wird im vorliegenden Artikel näher anhand des bergrechtlichen Zulassungsverfahrens erläutert. Zur Frage einer Rohstoffbedarfsplanung siehe bereits Heft 3/2022 des Mining Report Glückauf.

1  Aufrechterhaltung der Berechtigungen

Der Betriebsplanzulassung geht gemäß Bundesberggesetz (BbergG) die Erteilung von Berechtigungen voraus. Diese geben mangels Eigentum an bergfreien Bodenschätzen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 BBergG) erst die Befugnis zur Aufsuchung und Gewinnung und damit zur Aneignung von Bodenschätzen (1). Aus diesem Grund befürwortet auch der INSTRO-Reformentwurf eine Beibehaltung des Rechtsinstituts der Bergbauberechtigung (2). Er will indes eine Bergbauberechtigung nicht schon im Vorfeld, sondern zusammen mit der ersten Entscheidung über eine Betriebsplanzulassung erteilen, da überzeugende Gründe für die Beibehaltung der Systematik der Vorabentscheidung in den geführten Interviews nicht genannt worden seien (3).

Auf der Ebene der Berechtigung wird geprüft, ob ein Unternehmen in der Lage ist, ein Bergbauprojekt erfolgreich zu realisieren. Insoweit erfolgt praktisch eine Vorprüfung, ohne dass bereits die projektbezogenen Anforderungen eine Rolle spielen. Eine Zeitverzögerung durch eine darauf bezogene aufwendige Sachprüfung ist also ausgeschlossen. Zugleich kann bereits im Vorfeld eine solche Sachprüfung vermieden werden, wenn schon das Unternehmen wegen seiner fehlenden Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit (§ 11 Nr. 6 und 7 BBergG) ausscheidet. So können auch behördliche Ressourcen gespart werden, die bei paralleler Prüfung der Betriebsplanzulassung bereits für eine nähere Umweltprüfung verwendet werden müssten.

Gleichwohl können Umweltbelange dann bereits eine bergbauliche Berechtigung hindern, wenn sie von vornherein und unter jedem erdenklichen Gesichtspunkt eine Betriebsplanzulassung ausschließen. Dann lässt sich nämlich die bergbauliche Berechtigung erst gar nicht realisieren und läuft damit a priori ins Leere, sodass ihre Erteilung sinnlos ist. (4)

Die generell begrenzte Prüfung ist auch sachgerecht, weil auf der Ebene der Berechtigung noch nicht über die Zulässigkeit des konkreten Vorhabens befunden wird, sondern die Tauglichkeit der antragstellenden Unternehmen und ihre Vorzugswürdigkeit bei Konkurrenz verifiziert werden, ebenso die Ernsthaftigkeit des verfolgten Rohstoffvorhabens sowie dessen Einpassung in eine sinnvolle und planmäßige Aufsuchung und Gewinnung unter Wahrung des Lagerstättenschutzes (§ 11 Nr. 8 und 9 BBergG). Die Prüfung ist mithin vor allem unternehmens- und rohstoffbezogen und nicht umweltbezogen. Der Abgleich mit Umweltbelangen erfolgt dann umfassend im Betriebsplanverfahren. Auf dieser Ebene können gleichwohl schon nachhaltigkeitsgeleitete Gesichtspunkte einfließen, nämlich zur Wahrung von Bodenschätzen im öffentlichen Interesse (s. § 11 Nr. 10 BBergG) (5) etwa für einen langfristigen Bedarf aufgrund des unabdingbaren Klimaschutzes.

Dadurch lässt sich rasch klären, ob ein bergbauliches Vorhaben aus Rohstoff- und Unternehmenssicht realisiert werden kann, insoweit also keine Hindernisse entgegenstehen. Erst dann erfolgt die Detailprüfung mit konfligierenden Belangen insbesondere aus dem Umweltbereich. Daher sind die bisherigen Berechtigungen beizubehalten, ohne dass dadurch etwa Nachteile für die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit Umweltbelangen auftreten. Diese sind vielmehr vollumfänglich im Betriebsplanzulassungsverfahren zu prüfen. Insoweit besteht auch keine Bindungswirkung durch die Erteilung einer Berechtigung. Diese führt damit nur zu einer Prüfungsabschichtung und raschen Vorprüfung der Realisierungsfähigkeit eines Rohstoffvorhabens – ohne Absenkung der zu wahrenden Standards.

2  System der Betriebsplanzulassungen

Die Ebene der umfassenden Vorhabenprüfung wird durch das Betriebsplanverfahren gebildet. Dieses ist durch das System verschiedener Arten der Betriebsplanzulassung gekennzeichnet, die sich gegenseitig ergänzen und jeweils ihre besondere Funktion haben, welche die Sachgesetzlichkeiten des Bergbaus adäquat widerspiegelt. Auch der INSTRO-Reformvorschlag will Rahmen-, Haupt-, Sonder- und Abschlussbetriebspläne trotz der angestrebten umfassenden Reform der Betriebsplanzulassungen beibehalten. (6)

2.1  Hauptbetriebsplan

Für die Errichtung und Führung eines Betriebs ist gemäß § 52 Abs. 1 Satz 1 BBergG ein Hauptbetriebsplan für einen in der Regel zwei Jahre nicht überschreitenden Zeitraum aufzustellen. Er bildet die betrieblich-technische Basis für die Errichtung und Führung des Bergbaubetriebs und enthält eine Darstellung der vorgesehenen Arbeiten sowie aller Betriebsanlagen. (7) Allerdings steht er mittlerweile nicht mehr an erster Stelle, wie es die gesetzliche Rangfolge nahelegt.

2.2  Rahmenbetriebsplan

Zwar erwähnt § 52 Abs. 2 Nr. 1 BBergG als zweite Art eines Betriebsplans den Rahmenbetriebsplan. Danach kann die Bergbehörde einen solchen fordern. Wenn allerdings ein Vorhaben nach § 57c BBergG einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, ist nach § 52 Abs. 2a die Aufstellung eines UVP-Rahmenbetriebsplans zu verlangen und für dessen Zulassung ein Planfeststellungsverfahren nach Maßgabe der §§ 57a und 57b BBergG durchzuführen. Und das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) verlangt in seinem Garzweiler-Urteil eine Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens als solcher auf der Ebene des Rahmenbetriebsplans, weshalb auf dieser Ebene eine umfassende Abwägung zu erfolgen hat und umfassender Rechtsschutz zu gewähren ist. (8)

Der Rahmenbetriebsplan steckt den Rahmen ab, innerhalb dessen einzelne Vorhaben zu halten sind (9). Er schildert das Vorhaben noch nicht in allen Einzelheiten wie ein Hauptbetriebsplan, hat allerdings auch nicht bloß ergänzende Funktion (10).

Es gibt auch Rahmenbetriebspläne unabhängig von einer UVP-Pflicht. Nach welchen Gesichtspunkten und für welches Vorhaben im Sinne des § 52 Abs. 2 Nr. 1 BBergG die Berg­behörde dann vom Unternehmer die Aufstellung eines Rahmenbetriebsplans verlangt, entscheidet sie danach, welche Steuerungsfunktion dem Rahmenbetriebsplan im Hinblick auf die einzuhaltenden Anforderungen nach § 55 Abs. 1 BBergG zukommen soll (11). Durch ihn besteht für die Behörde die Möglichkeit, die längerfristige Entwicklung des Betriebs zu überprüfen. Die Durchführung des Vorhabens im Einzelnen bedarf dagegen der Zulassung eines Hauptbetriebsplans. Zwischen Rahmenbetriebsplan und Hauptbetriebsplan besteht insofern ein „Ausfüllungszusammenhang“ (12).

Umstritten war, ob dem Rahmenbetriebsplan im Hinblick auf die konzeptionelle Festlegung des Vorhabens Bindungswirkung zukommt (13). Dies wurde früher vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) abgelehnt (14). Indes wurde immerhin hinsichtlich des das Vorhaben grob umreißenden und regelmäßig die Konzeption deutlich machenden Rahmens eine positive Entscheidung getroffen. Daher werden unumkehrbare Vorentscheidungen getroffen, die eine umfassende Abwägung und Anfechtbarkeit verlangen (15).

Im Gegensatz zum Hauptbetriebsplan und zum Sonder­betriebsplan hat der Rahmenbetriebsplan zwar keine die Errichtung und Führung eines Bergbauvorhabens unmittelbar gestattende Wirkung (16). Mittlerweile entscheidet er aber über die Zulässigkeit des Vorhabens (17) und entfaltet entsprechende Vorwirkung durch die so getroffene Gesamtentscheidung und die dabei abgeklärten Fragen. Abweichungen von den rahmenbetriebsplanrechtlichen Vorgaben müssen bei Änderung der Sach- und Rechtslage möglich sein, indem die Behörde nachträglich Auflagen anordnen sowie Änderungen und Ergänzungen vornehmen kann.

Ein Rahmenbetriebsplan ist auf Verlangen der zuständigen Behörde für einen bestimmten längeren, nach den jeweiligen Umständen bemessenen Zeitraum aufzustellen. Er enthält dann allgemeine Angaben über das beabsichtigte Vorhaben, dessen technische Durchführung und voraussichtlichen zeitlichen Ablauf. Damit wird mit Hilfe solcher Betriebspläne der Bergbehörde die Übersicht über die Entwicklung eines Bergbaubetriebs erleichtert. Weiter ist der Rahmenbetriebsplan für die Anpassungspflicht gemäß § 110 Abs. 1 Satz 1 BBergG von Bedeutung. Danach hat ein Gewinnungsbetrieb bereits und damit auch erst dann Bedeutung, wenn zumindest ein Rahmenbetriebsplan nach § 52 Abs. 2 Nr. 1 BBergG vorliegt.

2.3  Sonderbetriebsplan

Gemäß § 52 Abs. 2 Nr. 2 BBergG kann die zuständige Behörde für bestimmte Teile des Betriebs oder für bestimmte Vorhaben einen weiteren Betriebsplan verlangen. Bei diesem Betriebsplan handelt es sich dann um einen Sonderbetriebsplan. Inhalt von Sonderbetriebsplänen können Arbeiten und Einrichtungen sein, die eine eigenständige Bedeutung haben und sich deshalb für die Aufnahme in einem Hauptbetriebsplan nicht eignen. Ggf. kann auch nur so die Übersichtlichkeit des Hauptbetriebsplans gewahrt werden. Mit dem Sonderbetriebsplan können auch Vorhaben, zu denen im Hauptbetriebsplan noch keine Angaben gemacht werden konnten, behandelt werden (18). Davon zu unterscheiden sind die Sonderbetriebspläne „Abbaueinwirkungen auf das Oberflächeneigentum“. Sie haben ihren Rechtsgrund in § 48 Abs. 2 BBergG in Verbindung mit Art. 14 GG und sind die Grundlage dafür, dass ein Abbau erfolgen kann. Sie liegen dem Hauptbetriebsplan notwendig voraus. (19)

2.4  Abschlussbetriebsplan

Gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1 BBergG ist für die Einstellung eines Betriebs ein Abschlussbetriebsplan aufzustellen, der eine genaue Darstellung der technischen Durchführung und der Dauer der beabsichtigten Betriebseinstellung, den Nachweis, dass die dort aufgeführten Voraussetzungen erfüllt sind, und in bestimmten Fällen auch Angaben über eine Beseitigung der betrieblichen Anlagen und Einrichtungen oder über deren anderweitige Verwendung enthalten muss. Dadurch ist eine umfassende Nachsorge und eine sachgerechte Wiedernutzbarmachung in dem Zuschnitt, wie er sich am Ende des Bergbaus darstellt, sichergestellt. Die Funktion des Abschlussbetriebsplans besteht gerade darin sicherzugehen, dass von dem früheren bergbaulichen Betrieb keine Gefahren mehr ausgehen können. Die elementaren umweltrechtlichen Anforderungen bestehen auch ohne Festlegung im Abschlussbetriebsplan, und zwar so lange, wie die besondere Risikobehaftetheit des Bergbaus fortwirkt. (20) Damit kann insbesondere durch ihn die Nachsorge im Gefolge des Bergbaus sichergestellt werden. Sie ist von besonderer Bedeutung für den Klimawandel wie die Hochwasserereignisse in Erftstadt-Blessem anschaulich belegen.

2.5  Gemeinschaftlicher Betriebsplan

Ein gemeinschaftlicher Betriebsplan kommt in Betracht, wenn mehrere Unternehmen nach einheitlichen Gesichtspunkten Arbeiten durchführen, Einrichtungen errichten oder betreiben. Ein Beispiel ist die Wiedernutzbarmachung möglichst großer Bodenflächen. Gemäß § 52 Abs. 3 BBergG haben dann die beteiligten Unternehmen auf Verlangen der zuständigen Behörde gemeinschaftliche Betriebspläne aufzustellen. Gemeinschaftliche Betriebspläne können dabei die Form von Haupt-, Rahmen- oder Sonderbetriebsplänen haben.

2.6  Adäquate Ausdifferenzierung und Stufung

Damit besteht ein ausdifferenziertes System von Betriebsplänen, die auf die jeweilige Situation abgestimmt sind, so insbesondere Sonder- und Abschlussbetriebspläne. Es sollte daher beibehalten werden. Durch die Abschlussbetriebspläne wird eine wirksame, langfristig umweltgerechte Nachsorge gesichert. Nur so kann dem Klimawandel adäquat Rechnung getragen werden.

Prägend ist die Stufung von Rahmen- und Hauptbetriebsplänen. Die eigentliche Abbauentscheidung wird im umfassenderen Rahmenbetriebsplan getroffen, die einzelnen Abbaufortschritte werden über die Hauptbetriebspläne zugelassen. Daraus ergibt sich zugleich eine erhebliche Bindungswirkung. Damit haben Rahmenbetriebspläne eine wichtige, den Rohstoffabbau stabilisierende Funktion. Mit dem Planfeststellungsbeschluss, der gemäß § 57a Abs. 4 BBergG in Verbindung mit §§ 74 Abs. 1 und 69 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) zu begründen ist, wird der Rahmenbetriebsplan zugelassen und zwar hinsichtlich aller einschlägigen Normen, sodass keine weiteren Genehmigungen anderer Behörden erforderlich sind, außer diese sind wie im Wasserrecht eigens angeordnet bzw. gestuft notwendig. (21)

Diese Konzentrationswirkung bedeutet zwar nicht, dass Haupt- und Sonderbetriebspläne, die notwendig sind, entbehrlich sind. Soweit sich die Haupt- und Sonderbetriebspläne, für die das übliche Beteiligungsverfahren nach § 54 Abs. 2 BBergG durchzuführen ist, im Rahmen und in den sachlichen Grenzen des Rahmenbetriebsplans bewegen, sind jedoch die Behörden hieran gebunden. Insoweit bringt der Planfeststellungsbeschluss einen Schutz für den Unternehmer mit sich. Zugleich wirken die festgelegten Umweltanforderungen fort.

2.7  Enteignungen

Die Rahmenbetriebsplanzulassung trägt auch weitere Enteignungen, obwohl diese gleichfalls wie zuvor die Zulassungsentscheidung für den Abbau einer verfassungsrechtlichen Prüfung und damit einer Abwägung zwischen Abbauinteresse und Eigentumsbelangen bedürfen (22). Dass abgebaut werden kann, wurde indes entschieden. Damit ist die Zulässigkeit der Enteignung vorgezeichnet (23) – außer es erfolgt ein Ausstieg aus einer bestimmten Rohstoffförderung, wie dies im Bereich der Braunkohle im Gefolge des Kohleausstiegs bis spätestens 2038 in Nordrhein-Westfalen und nach dem Ampel-Koalitionsvertrag generell „idealerweise“ bis 2030 der Fall ist (24). Aber auch insoweit sind weiterhin Zugriffe auf das Eigentum möglich, soweit nämlich noch Kohle für die Verstromung bis zum Kohleausstieg benötigt wird. Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Münster ermöglichte eine vorläufige Besitzeinweisung für den Tagebau Garzweiler 2 im Bereich des Dorfs Lützerath (25).

2.8  Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP)

Zugleich haben Rahmenbetriebspläne eine elementare Funktion für den Umweltschutz. Sie sind nämlich zumeist ökologisch bedingt. Ansatz ist eine UVP-Pflichtigkeit. Damit bestimmen die unionsrechtlichen Vorgaben aus der UVP-Richtlinie die Reichweite des Rahmenbetriebsplanverfahrens. Sie wurden zwar in der UVP-Verordnung Bergbau konkretisiert. Indes zählen letztlich die unionsrechtlichen Richtliniengehalte. Zwar gehören Bergbauprojekte unter Tage und solche über Tage bis 25 ha Abbaufläche, die darüber hinaus schon Anhang I Nr. 19 der UVP-Richtlinie unterfallen, zu solchen des Anhangs II UVP-Richtlinie, wofür die Mitgliedstaaten Schwellenwerte festlegen können (Art. 4 Abs. 2 lit. b) UVP-Richtlinie). Daher konnten bestimmte Flächenumfänge bzw. Senkungen bestimmt werden – so ein Flächenbedarf von 10 ha oder mehr (§ 1 Nr. 1 a) aa), Nr. 3 UVPV-Bergbau) bzw. eine Senkung der Oberfläche von 3 m bzw. 1 m (§ 1 Nr. 1 a) bb), cc) UVPV-Bergbau). Diese müssen aber die relevanten Auswahlkriterien des Anhangs III berücksichtigen (Art. 4 Abs. 3 UVP-Richtlinie). Nur wenn diese gewahrt sind, können nationale Schwellenwerte Bestand haben.

Zudem dürfen nicht Projekte mit erheblichen Umweltauswirkungen einer UVP entzogen werden. Letztlich zählen die möglichen erheblichen Umweltauswirkungen im konkreten Fall (26). Ergeben sich solche spezifisch mit der Zulassung des Abschlussbetriebsplans, erfolgte also noch keine Abprüfung durch die ursprüngliche Betriebsplanzulassung, bedarf es auch insoweit einer UVP. Diese bezieht sich dann spezifisch auf die Nachsorge (27). Es wird insoweit nicht nach Vorhaben differenziert. Eine solche Aufspaltung würde insbesondere dem europäischen UVP-Recht widersprechen (28). Dieses hat für die Reichweite der UVP-Prüfung unmittelbare Wirkung (29). Deshalb bedarf es keiner UVP-bedingten Änderung des Bundesbergrechts.

3  Ablauf des Betriebsplanzulassungsverfahrens im Übrigen

Alle genannten Betriebspläne müssen gemäß § 52 Abs. 4 BBergG eine Darstellung des Umfangs, der technischen Durchführung und der Dauer des beabsichtigten Vorhabens enthalten. Darüber hinaus muss der Nachweis geführt werden, dass die Voraussetzungen für die Zulassung des Betriebsplans erfüllt sind. Es müssen damit die in § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 bis 13 BBergG genannten Voraussetzungen belegt werden. Betriebspläne können gemäß § 52 Abs. 4 Satz 2 BBergG verlängert, ergänzt oder abgeändert werden.

Der Unternehmer hat zunächst gemäß § 54 Abs. 1 BBergG den Betriebsplan, dessen Verlängerung, Ergänzung oder Abänderung vor Beginn der vorgesehenen Arbeiten zur Zulassung einzureichen. Wer Unternehmer und damit zur Einreichung des Plans verpflichtet ist, ergibt sich aus § 4 Abs. 5 BBergG. Es ist derjenige, der die betriebsplanpflichtige Tätigkeit auf eigene Rechnung durchführt oder durchführen lässt. Dabei muss er nicht auch Inhaber der Bergbauberechtigung sein. Diese muss aber nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBergG vorliegen.

Die in einem Betriebsplan vorgesehene Maßnahme kann den Aufgabenbereich anderer Behörden oder der Gemeinden als Planungsträger berühren. In einem solchen Fall sind diese Behörden oder die Gemeinde gemäß § 54 Abs. 2 Satz 1 BBergG vor der Zulassung des Betriebsplans durch die zuständige Behörde zu beteiligen. (30) So kann es z. B. nötig sein, dass die Wasser- oder eine Naturschutzbehörde beteiligt werden müssen. Zwingende Umweltrechtssätze können ohnehin nicht beiseitegeschoben werden. Sie sind durch die Bergbehörde strikt einzuhalten.

Das Beteiligungsverfahren sieht so aus, dass den in Betracht kommenden Behörden und Gemeinden eine Betriebsplanausfertigung übersandt und ihnen die Möglichkeit gegeben wird, sich innerhalb einer von der zuständigen Behörde gesetzten Frist zum Betriebsplan zu äußern. Die Beteiligungspflicht der Behörden und Gemeinden bedeutet nicht, dass die zuständige Zulassungsbehörde an die Stellungnahmen dieser Behörden bzw. der Gemeinden gebunden ist. (31) Die Behörde hat die Stellungnahmen in die Betriebsplanprüfung einzubeziehen. Sie kann das Vorhaben auch entgegen deren Ansicht zulassen, wenn sie der Meinung ist, dass die gesetzlichen Betriebsplanzulassungsvoraussetzungen vorliegen. Dies entspricht der rohstoff- und zugleich umweltbezogenen Konzeption des bergrechtlichen Betriebsplanzulassungssystems. Ein notwendiges Einvernehmen der Gemeinden, wie es der INSTRO-Reformvorschlag fordert (32), passt nicht dazu und ist daher abzulehnen.

• 54 Abs. 2 erfasst Behörden und Gemeinden, sodass § 13 VwVfG für andere weiterhin anwendbar bleibt (33). Eine Verpflichtung zur Beteiligung Dritter besteht nach § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG, wenn deren unmittelbare Rechte begründet, geändert oder aufgehoben werden können, was auch durch zulassende Entscheidungen erfolgen kann. Hauptanwendungsfall sind Verwaltungsakte mit Doppelwirkung, durch die Dritte benachteiligt werden – so in ihrem Recht auf Gesundheit aus Art. 2 Abs. 2 GG. Dies schließt darüber hinaus nicht aus, dass die Behörde auch nicht beeinträchtigte Dritte sowie Bürgerinitiativen oder Umweltverbände anhören kann, wenn sie sich so ein umfassendes Bild über das Vorliegen möglicher Versagungsgründe verschaffen möchte. § 63 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) macht eine Mitwirkung von anerkannten Naturschutzverbänden in den darin aufgeführten Fällen, z. B. Befreiung vom Habitatschutz nach Abs. 2 Nr. 5, verpflichtend (35). Eine Beteiligung der betroffenen Eigentümer ist bei drohenden gravierenden Auswirkungen auf das Oberflächeneigentum nach Art. 14 GG geboten (36).

4  Zulassungsvoraussetzungen nach §§ 55 und 48 BBergG

Die Zulassungsvoraussetzungen für einen Betriebsplan werden in § 55 BBergG aufgelistet. Zunächst hat der Unternehmer nachzuweisen, dass die für die im Betriebsplan vorgesehene Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen erforderliche Berechtigung vorliegt (§ 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBergG) (37). Diese Voraussetzung ist Ausdruck des gestuften Zulassungssystems nach dem BBergG.

Im Übrigen werden in den Zulassungsvoraussetzungen die verschiedenen Belange für Rohstoffvorhaben umfassend benannt – einschließlich der Umweltbelange. Soweit sie nicht schon aus § 55 Abs. 1 BBergG abgeleitet werden können, greift § 48 Abs. 2 BBergG ein. Damit sind die Zulassungsvoraussetzungen adäquat ausgestaltet.

5  Genehmigungsanspruch statt Planungsermessen

Der INSTRO-Reformvorschlag will der Bergbehörde eine Planungskompetenz im Sinne einer planerischen Gestaltungsfreiheit einräumen (38). Demgegenüber bildet die Rahmenbetriebsplanzulassung nach traditioneller Dogmatik eine rechtlich gebundene Entscheidung, die eine Abwägung nur nachvollziehend im Wege der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe möglich macht (39). Daran hat auch die Garzweiler-Entscheidung mit ihrem Erfordernis einer rechtzeitigen ergebnisoffenen Abwägung nichts geändert. Es handelt sich weiterhin um eine gebundene Entscheidung ohne planerische Abwägung (40), wie dies schon aus dem Wortlaut von § 55 Abs. 1 Satz 1 BBergG „ist zu erteilen, wenn…“ folgt (41).

Die bergrechtliche Planfeststellung hat daher bislang nicht viel mit herkömmlichen Planfeststellungen gemeinsam (42). Planfeststellungen zeichnen sich nach überwiegender Ansicht durch die planerische Gestaltungsfreiheit (43) aus, die mit einem umfassenden Abwägungsspielraum der planenden Stellen einhergeht (44). An der Ausgestaltung der Rahmenbetriebsplanzulassung als Kontrollerlaubnis bzw. gebundene Entscheidung mit präventivem Erlaubnisvorbehalt sollte indes die Bergrechtsnovelle ausweislich der amtlichen Begründung nichts ändern (45). Daraus ergibt sich eine Sonderstellung der bergrechtlichen Planfeststellung (46).

Dieser Genehmigungsanspruch besteht erst recht bei anderen Betriebsplanarten. Er sichert, dass ein Rohstoffvorhaben bei Vorliegen der normativen Voraussetzungen zugelassen wird. Die Behörde hat also kein darüberhinausgehendes Versagungsermessen. Insoweit hat ein Unternehmen Rechtssicherheit, dass ein Rohstoffvorhaben genehmigt wird, wenn die Voraussetzungen nach §§ 55, 48 Abs. 2 BBergG erfüllt sind. Wie gezeigt, werden in deren Rahmen Umweltstandards umfassend abgesichert. Dadurch wird ein hohes Umweltschutzniveau gewährleistet, wie es auch den unionsrechtlichen Vorgaben entspricht. Durch das Vorliegen einer gebundenen Entscheidung wird sichergestellt, dass nur diese sachlichen Voraussetzungen zählen. Daher ist eine Ausgestaltung als Ermessensentscheidung mit behördlichem Versorgungsermessen, wie sie der INSTRO-Reformvorschlag fordert (47), abzulehnen.

6  Fazit

Das Bergrecht ist auch für sein Genehmigungsverfahren sehr gut für die praktischen Bedürfnisse gerüstet, ohne dass Umweltbelange hintanstehen. Insbesondere muss die gebundene Entscheidung bleiben. An ihre Stelle darf keine Ermessensentscheidung treten. Ebenso muss der Zulassungsentscheidung über ein bergbauliches Projekt weiterhin die Bergbauberechtigung vorangehen.