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Beschäftigungsimpulse für (Kohle-) Nachbergbauregionen

Durch den für Deutschland und nicht nur dort beschlossenen Kohleausstieg mit der Folge entsprechender Wertschöpfungs- und Arbeitsplatzverluste rund um die Kohlegewinnung und -nutzung stellt sich zugleich die Frage, wie für die Regionen des Kohle-Nachbergbaus hinreichende neue Beschäftigungsimpulse gesetzt werden können. Die Antwort der Bundesregierung besteht in dem parallel zum energiepolitischen Kohleausstiegsgesetz beschlossenen milliardenschweren Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen, das bis 2038 rd. 40 Mrd. € an staatlichen Finanzhilfen bereitstellt. Dies zielt in erster Linie auf staatliche Infrastrukturmaßnahmen. Unterbelichtet bleiben dabei direkte Anreize für beschäftigungswirksame privatwirtschaftliche Investitionen, wie eine Studie des Kölner Instituts der deutschen Wirtschaft (IW) mit Blick allein auf die Braunkohlenregionen beklagt hat, in der gleichzeitig etliche konkrete Vorschläge genau zu diesem Zweck unterbreitet worden sind. Das IW stellt seine Vorschläge von Steuererleichterungen über besondere FuE-Förderung bis zu vereinfachter „smarter“ Regulierung allerdings unter die hierzulande schon allein ordnungspolitisch problematische Überschrift „Sonderwirtschaftszone“ und unterstreicht den Testfeldcharakter seiner Vorschläge. Zusätzliche, auf diverse Erfahrungen gestützte Beschäftigungsimpulse für Kohle-Nachbergbauregionen können indessen aus der jüngsten US-Debatte über „place-based policies“ abgeleitet werden. Danach sind etwa spezifische Beratungs- und Qualifizierungsangebote für Unternehmen meist investitions- und beschäftigungswirksamer als rein finanzielle Anreize. Das wiederum hat zugleich große Bedeutung für die regionale sozioökonomische Stabilität.

Authors/Autoren: Prof. Dr. Kai van de Loo, Julia Tiganj, B. A., Forschungszentrum Nachbergbau (FZN), Technische Hochschule Georg Agricola (THGA), Bochum

Strukturpolitische Flankierung des anstehenden Kohleausstiegs in Deutschland

Am 14. August 2020 ist das Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen in Kraft getreten (1). Es begleitet auf strukturpolitischer Ebene das parallel in Kraft getretene energiepolitische Gesetz zur Reduzierung und Beendigung der Kohleverstromung und zur Änderung weiterer Gesetze (Kohleausstiegsgesetz), mit dem die Verstromung von Braun- und Steinkohle in Deutschland schrittweise und planbar bis spätestens 2038 beendet werden soll. Neben der Stilllegung aller hierzulande noch bestehenden Braun- und Steinkohlenkraftwerke ist damit zwangsläufig die Beendigung auch des heimischen Braunkohlenbergbaus verbunden. Bereits Ende 2018 war der heimische Steinkohlenbergbau auf der Basis der kohlepolitischen Beschlüsse des Jahres 2007 und dem von der EU ab 2011 verlangten Stilllegungsplan mit der Schließung des letzten deutschen Steinkohlenbergwerks sozialverträglich beendet worden, nachdem er schon zuvor mehrere Jahrzehnte lang einen kohlepolitisch abgefederten Anpassungsprozess vollzogen hatte. Somit wird der gesamte Kohlebergbau in Deutschland in absehbarer Zeit infolge politischer Vorgaben abgewickelt und alle seine Regionen werden in Nachbergbauregionen überführt worden sein.

Da der deutsche Kohlebergbau in seinen Regionen durch die historische Entwicklung ein prägender Wirtschafts- und Beschäftigungsfaktor war und teilweise noch ist, stellt sich u. a. die Frage, wie die direkt und indirekt wegfallenden Arbeitsplätze kompensiert werden bzw. neue Impulse für die Beschäftigung in den Kohle-Nachbergbauregionen gegeben werden können. Der bisherige sozioökonomische Strukturwandel in den deutschen Kohleregionen war zwar mit tiefgreifenden strukturellen Veränderungen auch an den Arbeitsmärkten verbunden, hat aber nur in seltenen Fällen für die betreffenden Regionen einen vollständigen Ausgleich der im Kohlebergbau verlorenen Beschäftigung erreicht. Tatsächlich sind in allen deutschen Kohleregionen schon vor dem Kohleausstieg, im Fall des bereits ganz stillgelegten Steinkohlenbergbaus weiterhin auch danach, überdurchschnittlich hohe Arbeitslosenquoten im Vergleich zum Bund insgesamt zu verzeichnen. Die einzigen Ausnahmen bilden aufgrund relativ günstiger regionaler Umstände die kleinsten deutschen Kohle-Nachbergbauregionen, nämlich das (2018 stillgelegte) Stein-kohlenrevier in Ibbenbüren sowie das (2016 stillgelegte) Helm-stedter Braunkohlenrevier. In einem krassen Gegensatz dazu steht in dieser Hinsicht das Bild der größten deutschen Kohle- und inzwischen Kohlenachbergbauregion, nämlich des Ruhr-reviers (hier gleichgesetzt mit dem Ruhrgebiet in der Abgrenzung des Regionalverbands Ruhr), wo die Arbeitslosenquote schon seit langer Zeit deutlich über dem Bundesdurchschnitt liegt, nach wie vor um gut vier Prozentpunkte, und aktuell (Herbst 2020) sogar wieder eine zweistellige Größenordnung erreicht hat. Das Ruhrgebiet zieht zugleich die Arbeitslosenquote des gesamten Bundeslands Nordrhein-Westfalen nach oben und zuletzt sogar über die aller anderen Kohleländer, wie ein Vergleich „NRW ohne Ruhr“ sehr deutlich macht. Die in ihrer Vergangenheit vom Steinkohlenbergbau besonders stark geprägte Stadt Gelsenkirchen mitten im Ruhrgebiet ist dabei die Kommune mit der derzeit höchsten Arbeitslosenquote bundesweit. Auch das Saarland liegt merklich, wenn auch mit weniger großem Abstand über dem Bundesdurchschnitt. Die Arbeitslosenquoten der ostdeutschen Braunkohlenreviere liegen ebenfalls schon heute über dem Bundesdurchschnitt und auch über denjenigen ihrer jeweiligen Bundesländer, das Lausitzer Revier dabei etwas weniger als das Mitteldeutsche Revier.

Tabelle 1 zeigt nachfolgend eine Übersicht der Arbeitslosenquoten sämtlicher deutscher Kohleregionen (mit einigen Gesamt- und Einzelvergleichen) für die Zeitpunkte Juni 2018 und Juli 2020. Der Juni 2018 war der Monat, in dem die von der Bundesregierung zur Ausarbeitung entsprechender Empfehlungen für den Ausstieg aus der Kohleverstromung eingesetzte Kommission „Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung“, landläufig „Kohlekommission“ genannt, ihre Arbeit aufgenommen hat. Der Juli 2020 ist der Monat, in dem die auf der Grundlage der Empfehlungen der Kohlekommission vorgenommenen gesetzlichen Regelungen zum Kohleausstieg beschlossen wurden, darunter das eingangs genannte Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen, die damit sozusagen den Startpunkt bilden für die Beschäftigungsentwicklung im künftigen Braunkohle-Nachbergbau. Beim Vergleich von Mitte 2018 und Mitte 2020 fällt zunächst auf, dass sich die Arbeitslosenquoten in fast allen westdeutschen Kohleregionen erhöht haben, wobei regionalspezifische Entwicklungen natürlich von den gesamtwirtschaftlichen Trends, insbesondere der Industrierezession seit 2018 und der schweren Corona-Krise im Frühjahr 2020 überlagert worden sind. Vor diesem Hintergrund erscheint es allerdings recht erstaunlich, dass ausgerechnet in den beiden ostdeutschen Braunkohlenrevieren die Arbeitslosenquoten stabil bzw. sogar leicht rückläufig waren. Ein Teil der Erklärung könnte darin liegen, dass dort die Bedeutung des Braunkohlenbergbaus für die Beschäftigungslage relativ stärker ist und in dieser Phase noch kein erheblicher Beschäftigungsrückgang erfolgt ist – umso größer ist die Zukunftsherausforderung.

Gemäß Kapitel 1 des Strukturstärkungsgesetzes Kohleregionen gewährt der Bund von 2020 an bis 2038 „Finanzhilfen zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft und zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums in den Braunkohlerevieren“, und zwar im Umfang von 14 Mrd. €. Als Förderziele des Gesetzes stellt § 1 Abs. 2 klar, dass diese Finanzhilfen „insbesondere der Bewältigung des Strukturwandels und der Sicherung von Beschäftigung im Zuge des Ausstiegs aus dem Braunkohleabbau und der Verstromung von Braunkohle“ dienen. Kapitel 2 sieht bis 2038 zusätzlich 1,09 Mrd. € an Strukturhilfen vor „für strukturschwache Standorte von Steinkohlekraftwerken und das ehemalige Helmstedter Braunkohlerevier“. Die Mittel sollen verteilt werden „auf Grundlage des Umfangs der voraussichtlich entfallenden oder bereits entfallenen Beschäftigung und Wertschöpfung an den betroffenen Standorten“ (§ 11 Abs. 2). Von den in § 12 als förderfähig ausgewählten neun strukturschwachen Standorten von Steinkohlenkraftwerken entfallen sieben auf Kommunen in den klassischen Steinkohlenregionen an Ruhr (fünf) und Saar (zwei), nur zwei betreffen Küstenstandorte (Wilhelmshaven und Rostock).

Die Kapitel 3 und 4 des Strukturstärkungsgesetzes Kohleregionen umfassen „weitere Maßnahmen des Bundes“ sowie zusätzliche Investitionen in die Bundesfernstraßen und Bundesschienenwege zur Förderung der Braunkohlenregionen, die zusammen bis 2038 mit rd. 26 Mrd. € dotiert werden. Die „weiteren Maßnahmen“ zielen dabei explizit ab auf die Förderung von Wissenschaft, Forschung, Lehre und Bildung sowie auf die Ansiedlung von Einrichtungen des Bundes in den Braunkohlenregionen, ferner auf Bundesförderprogramme für den Wandel der Kohleregionen zu Modellregionen einer treibhausgasneutralen, ressourceneffizienten und nachhaltigen Entwicklung, auf zusätzliche Maßnahmen zur Unterstützung der Energiewende und des Klimaschutzes – u. a. durch regionale Sonderzuweisungen für „Reallabore der Energiewende“ – sowie auf die Erweiterung und Einrichtung von diversen speziellen Programmen und -initiativen des Bundes zur Förderung der Braunkohlenregionen in den Bereichen Infrastruktur, Kultur, Beratung, Forschung und Entwicklung. In § 17 des Gesetzes wird unterstrichen, dass diese Maßnahmen „vorrangig zur Stärkung des wirtschaftlichen Wachstums und zur Schaffung von Arbeitsplätzen“ gedacht sind.

Am 27. August 2020 ist zudem eine Bund-Länder-Vereinbarung unterzeichnet worden, welche die Regelungen des Strukturstärkungsgesetzes Kohleregionen zusätzlich vertraglich absichert und für die geförderten Projekte ein Bund-Länder-Koordinierungsgremium einrichtet. „Übergreifendes Ziel ist dabei“, so heißt es wörtlich, „den Strukturwandel in den Kohleregionen zu begleiten, damit der Kohleausstieg für die betroffenen Länder zur Chance wird und neue Arbeitsplätze entstehen.“ (2) Fast zeitgleich hat das Bundeswirtschaftsministerium ein neues Bundesprogramm STARK aufgesetzt, mit dem die Kohleregionen ebenso nicht-investive Maßnahmen, wie z. B. Netzwerke, Technologietransferprojekte oder den Betrieb von Strukturentwicklungsgesellschaften, finanzieren können. Die Förderrichtlinie für STARK verfolgt als Förderziele die Unterstützung einer „erfolgreichen ökonomisch, ökologisch und sozial nachhaltigen Transformation der Kohleregionen“ und einen „direkten Beitrag zum Klimaschutz“, wobei als Ausgangslage beschrieben wird, dass „die lokale Wirtschaft jenseits der Kohleindustrie wachsen (muss), um wegfallende Wertschöpfung und Arbeitsplätze in der Kohle-industrie zu kompensieren“ (3).

Der anstehende Kohleausstieg in Deutschland wird also strukturpolitisch proaktiv und umfänglich flankiert, insbesondere um dadurch entstehende Arbeitsplatzverluste auszugleichen und den Kohlenachbergbauregionen neue Beschäftigungsimpulse zu geben (Bild 1). Bemerkenswert ist allerdings, dass die Bundesregierung nicht die Empfehlung der Kohlekommission aufgegriffen hat (4), beim Monitoring des Kohleausstiegsprozesses durch periodische Fortschrittsberichte und eine Bewertung der Maßnahmen durch ein unabhängiges Expertengremium neben energiepolitischen Kriterien auch die Kriterien Beschäftigung und Regionalentwicklung einzubeziehen. Konkret vorgeschlagen hatte die Kohlekommission als eines der Prüfkriterien, das ggf. Anlass zur Anpassung und Nachsteuerung des Ausstiegspfads geben soll: „Erkennbarer Aufbau neuer Beschäftigung und neuer Wertschöpfung in den Regionen in ausreichendem Maße im Hinblick auf den gleichwertigen Ersatz für die durch die Reduzierung und Beendigung der Kohleverstromung wegfallenden Arbeits-plätze und die sinkende Wertschöpfung (im Jahr 2023 und weitere Prüfung in den Jahren 2026 und 2029)“ (5). Die Evaluation dieser Aspekte behält sich die Bundes- und Landespolitik anscheinend selbst vor.

Aus ökonomischer Sicht ist jedoch zu fragen, ob und inwieweit die gewählten Maßnahmen in Bezug auf die Ziele Beschäftigung und Regionalentwicklung tatsächlich erforderlich, nützlich, angemessen und ausreichend sind oder ob nicht andere Maßnahmen ergänzend oder alternativ in Betracht gezogen werden sollten. Daraus könnten sich wichtige Schlussfolgerungen nicht nur für die künftige Arbeitsmarktentwicklung in den vor dem Ausstieg aus ihrem bisherigen industriellen Kern stehenden Braunkohlenregionen ergeben, sondern auch, wie sich speziell in den Steinkohlenregionen, die schon im Nachbergbau sind, aber immer noch mit überdurchschnittlich hoher Arbeitslosigkeit zu kämpfen haben, konkret im Ruhrgebiet und im Saarland, die Beschäftigungsimpulse verstärken lassen.

Hierzu liefert die vor allem in den USA seit längerem geführte wirtschaftswissenschaftliche Debatte über „place-based policies“ einige neuere Erkenntnisse. Zuvor sollen aber ähnlich gelagerte aktuelle Vorschläge des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW), Köln, zur Einrichtung von sogenannten Sonderwirtschaftszonen in den Braunkohlenregionen beleuchtet werden, die zugleich beachtliche Kritik am Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen üben, weil die Bundesregierung damit „neben sinnvollen Impulsen“ auch zweifelhafte Maßnahmen treffe und „Chancen liegen (lasse)“ (6).

IW-Studie zu Sonderwirtschaftszonen in den Braunkohlenregionen

Das IW hat Ende Mai 2020 ein im Auftrag der FDP-Fraktion im Deutschen Bundestag erstelltes Gutachten mit dem Titel „Sonderwirtschaftszonen zur Flankierung des Strukturwandels in Kohlerevieren – Vorfahrt für Bildung und Investitionen“ veröffentlicht. Mit Kohlerevieren meint das IW in diesem Gutachten ausschließlich die drei deutschen Braunkohlenregionen, die durch den Kohleausstieg schon bis 2030 rd. 70 % und bis spätestens 2038 dann 100 % der Wertschöpfung ihrer Kohleindustrie verlieren werden, und es fokussiert seine Vorschläge beispielhaft auf das Lausitzer Revier. Zunächst wird vom IW festgestellt, dass es weltweit gut 4.300 Gebiete gibt, die als Sonderwirtschaftszone oder -region behandelt werden. International betrachtet spielen sie eine bedeutende Rolle in der Entwicklungs- und Transforma-tionsökonomik, wobei die Erfahrungen jedoch sehr gemischt sind. Neben gescheiterten Experimenten, die das IW aber eher auf eine schlechte Wirtschaftspolitik des jeweiligen Lands oder anderweitig ungünstige gesamtstaatliche Rahmenbedingungen oder Instabilitäten zurückführt, gebe es Erfolgsgeschichten wie die küstennahen chinesischen Sonderwirtschaftszonen, z. B. Shenzen, die zu neuen wirtschaftsstarken Metropolen herangewachsen sind. Definiert werde eine Sonderwirtschaftszone oder -region dadurch, dass „es sich um ein geographisch klar abgegrenztes Gebiet handelt, in dem rechtlich abgesichert vom übrigen Territorium des jeweiligen Staats abweichende Bedingungen für die Wirtschaft oder bestimmte wirtschaftliche Aktivitäten gelten. Dies kann sowohl den Handel – wie bei den als solchen bekannteren Freihandelszonen – als auch die Produktion betreffen. Ziel ist die Schaffung von Bedingungen, die positiv von den allgemein im Land gültigen abweichen und so ein überdurchschnittliches Wachstum ermöglichen.“ (7) Das Adjektiv positiv wird dabei vom IW gleichgesetzt mit günstigen Rahmenbedingungen für die in diesem Gebiet tätigen Unternehmen, was sich in Form von Steuervergünstigungen, Investitionsbeihilfen, Zollfreiheit, wirtschaftsfreundlichen Regulierungen oder Deregulierungen, Bürokratiearmut oder Entbürokratisierung zeigen kann. Letzteres etwa durch Erleichterungen bei Genehmigungsverfahren, bei Zulassungen, im Vertrags-, Wettbewerbs- oder Planungsrecht, aber auch im Arbeits- und Sozialrecht.

In Deutschland gibt es bislang keine derartige Sonderwirtschaftszone. In der EU gibt es Erfahrungen damit seit den 1990er Jahren in Polen – also schon vor dessen EU-Beitritt – und in jüngerer Zeit auch in Italien und Spanien, wobei sich im EU-Kontext stets die Frage nach der Vereinbarkeit mit den Binnenmarkt- und Beihilfebestimmungen stellt, die letztlich durch Aushandlungsprozesse mit der EU-Kommission beantwortet werde – was nach Auffassung des IW auch für die deutschen Kohleregionen gelten könnte. Nicht generell geprüft hat das IW, inwieweit derartige Ansätze mit dem Grundgesetz (GG) in Einklang stehen, es konzentriert sich aber für die deutschen Braunkohlenregionen auf konkrete Vorschläge, die allesamt verfassungskonform erscheinen. Gleichwohl dürften Maßnahmen, die längerfristige oder gar dauerhafte rechtliche Ausnahme- und Sonderstellungen bestimmter Regionen etablieren, hierzulande politisch schwer durchzusetzen sein und auch aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive mehr als kritisch betrachtet werden. Der deutsche Gesetzgeber ist diesem Ansatz sodann auch nicht gefolgt.

Etwas sehr vollmundig erscheint zudem die Selbsteinschätzung des IW, dass „mit Einrichtung einer Sonderwirtschaftsregion für die drei aktiven Braunkohlereviere … die Voraussetzungen geschaffen werden, um den Strukturwandel bis zum Ausstieg aus der Kohleförderung und -verstromung 2038 erfolgreich zu bewältigen“ und die betroffenen drei Regionen „in die Lage versetzt werden, nicht nur den Wegfall der kohlebezogenen Wertschöpfung zu kompensieren, sondern in 20 Jahren zu führenden Innovationsregionen aufzusteigen. Die wertschöpfungsstarken Arbeitsplätze in der Kohlewirtschaft könnten durch ebenso produktive neue Stellen ersetzt werden. Diese Entwicklung könnte Vorbildcharakter für den Strukturwandel in anderen Regionen erlangen“ (8). Das sind sicherlich zielführende Ambitionen. Garantieren lässt sich das indes bei einem so grundlegenden, von multifaktoriellen Einflüssen mitgeprägten Strukturwandel nicht, schon gar nicht in Bezug auf den fixen, relativ engen Zeithorizont. Dennoch ist die Kritik des IW ernst zu nehmen, dass mit dem Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen zu sehr auf „Behörden statt Industrie“ gesetzt werde, zu sehr „auf sehr kleinteilige, nahezu planwirtschaftliche Einzelvorhaben und die Schaffung von Stellen in staatlichen Behörden … Was den Plänen bislang fehlt, ist ein klarer Fokus auf Investitionen der Wirtschaft durch finanzielle Anreize, aber auch durch weniger Bürokratie und schnellere Planungs- und Genehmigungsverfahren“ (9). Zweifellos sind die zehn konkreten Vorschläge des IW zur Ausgestaltung der kohlespezifischen Sonderwirtschaftsregionen als ökonomisch gehaltvoll und regionalpolitisch innovativ zu betrachten und es spricht deswegen viel dafür, sie auch jeweils für sich zu prüfen. Diese zehn Vorschläge lauten:

  1. Reduktion des Gewerbesteuerhebesatzes.

Konkret schlägt das IW eine Verringerung auf den Gewerbesteuerhebe-Mindestsatz von 200 % vor, was in etwa eine Halbierung des derzeitigen durchschnittlichen Hebesatzes der Braunkohlenregionen bedeuten würde, der bislang oberhalb des Bundesdurchschnittssatzes von 363 % liegt. Der Steuerausfall für die betroffenen Kommunen und spiegelbildlich die Entlastung der Unternehmen in diesen Regionen von rd.  880 Mio. € könnte neben einem Selbstfinanzierungseffekt, den das IW auf beachtliche knapp 40 % schätzt, fiskalisch aus den ohnehin für die Braunkohlenregionen vorgesehenen Strukturmitteln kompensiert werden, was zugleich ohne EU-Beihilfegenehmigung möglich wäre.

  1. Anregung von zusätzlichen Investitionen im Rahmen der GRW.

Die Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (GRW) ist ein Hauptinstrument der deutschen Regionalpolitik durch Gewährung von staatlichen Investitionszuschüssen in den Fördergebieten. Die ostdeutschen Braunkohlenreviere sind bereits GRW-Fördergebiete, das Rheinische Revier teilweise. Das IW schlägt vor, die Zuschüsse für diese Regionen gezielt um insgesamt 50 Mio. € für industrielle Investitionen zu erhöhen und bis 2038 auf stetig hohem Niveau zu erhalten.

  1. Stärkung von Forschung und Entwicklung.

Um die regionale Innovationskraft zu steigern, sollen den Unternehmen in den Braunkohlenrevieren verbesserte FuE-Förder–
bedingungen in den Bundesprogrammen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (BMWi) und des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) gewährt werden. Das IW empfiehlt ganz konkret, dafür die innovationsorientierten Kriterien der GRW ab 2021 zu nutzen und/oder Sonderkonditionen in BMBF-Programmen wie WIR! und REGION.innovativ einzuräumen.

  1. Ausbau der universitären Bildungseinrichtungen.

In den Braunkohlenrevieren sollen gezielt Universitäten, Hochschulen und wissenschaftliche Institute ausgebaut werden, um Fachkräfte auszubilden, Anknüpfungspunkte für regionale Innovationen zu bieten und junge qualifizierte Menschen in der Region zu halten bzw. dorthin zu holen.

  1. Technologieparks sowie Technologie- und Gründerzentren.

Diese könnten zusammen mit den Universitäten und Hochschulen zu „Kristallisationspunkten“ für neue Wachstumsbranchen werden. Dabei regt das IW an, auf den bestehenden spezifischen Energiekompetenzen der Regionen aufzubauen.

  1. Zügiger Ausbau digitaler Telekommunikationsnetze.

Moderne digitale Informations- und Telekommunikationsnetze von der Breitbandversorgung bis zum 5G-Standard sind heute unverzichtbarer Bestandteil einer zukunftsweisenden regionalen Infrastruktur und Teile der Braunkohlenreviere gehören zu den Regionen mit einem unzureichenden Ausbaustandard. Deshalb sollte hier ein zügiger Ausbau erfolgen, einschließlich der Ausdehnung bereits geplanter 5G-Testfelder.

  1. Testfeld digitale Energie-Netzsteuerung.

Mit dem Ausstieg aus der grundlastfähigen Braunkohlenverstromung im Kontext des bereits bald vollzogenen Kernkraftausstiegs und dem beschleunigten Ausstieg auch aus der Steinkohlenverstromung steht die deutsche Energiewirtschaft vor dramatischen Umbrüchen. Diese könnten abgefedert werden und die Braunkohlenregionen sogar ihre Sonderstellung in der deutschen Energie- und Stromversorgung ein Stück weit erhalten, wenn es gelingt, sie zu erfolgreichen Testfeldern für eine intelligente Netzsteuerung unter Einbindung regional und überregional verfügbarer erneuerbarer Energien sowie neuer und etablierter Speichertechnologien zu machen.

  1. Planungsbeschleunigung für Verkehrsinfrastrukturen.

Angesichts der bisher hierzulande üblichen langen Dauer der Planungs- und Genehmigungsverfahren für den Bau neuer Straßen und Bahnlinien sowie der relativ knappen Zeit bis zum Ausstieg aus der Kohleverstromung fordert das IW, die Infrastrukturplanungen für die Kohleregionen erheblich zu beschleunigen. Benannt werden dafür stärker integrierte Planungs- und Genehmigungsprozesse, vereinfachte Verfahren für Ersatzbauten und Erweiterungen sowie zieladäquate Maßnahmengesetze.

  1. Vereinfachung bürokratischer Verfahren und „smarte Regulierung“.

Für einen erfolgreichen Strukturwandel ist die zügige Genehmigung neuer industrieller Ansiedlungen essentiell.Dafür und ebenso für Vorhaben der Energiewende oder der Digitalisierung hält das IW die Erprobung vereinfachter bürokratisch-regulatorischer Verfahren und Instrumente für erforderlich und empfiehlt, sich an den von der Landesregierung Nordrhein-Westfalens diesbezüglich seit 2017 angestoßenen „Entfesselungspaketen“ zu orientieren.

  1. Evidenzbasierte Politikgestaltung und Partizipation.

Die Braunkohlenregionen könnten nach Vorstellung des IW zu Musterbeispielen evidenzorientierter Politikgestaltung und neuer Partizipationsformen von Bürgern wie Experten entwickelt werden. Das betreffe Gesetzes-Folgeabschätzungen mit detaillierten Kosten-Nutzen-Analysen, „Reallabore“ wie sie im Bereich der Energiewende vorgesehen sind und bei bestimmten Entscheidungsfindungen die Bevölkerung der Region einbeziehen sollen oder die stärkere Beteiligung von Bürgern, Unternehmen und Expertenwissen über digitale Plattformen und Crowdsourcing.

Die zehn Vorschläge des IW-Gutachtens erscheinen insgesamt ebenso konstruktiv wie konkret. Nicht so ganz klar ist, weshalb genau diese zehn Maßnahmen ausgewählt worden sind und andere nicht, ob der Testcharakter einiger dieser Maßnahmen mit dem dezidierten Erfolgsversprechen vereinbar ist und ob es nötig war, den Maßnahmen in toto das Etikett „Sonderwirtschaftszone“ anzuheften. Klar ist dagegen, dass die Kohleregionen mit Blick auf den Kohleausstieg und neue Perspektiven für Prosperität und Beschäftigung im Nachbergbau neben verbesserten Rahmenbedingungen auch und vor allem besondere Anreize brauchen, um private Investitionen von Unternehmen von außerhalb und innerhalb der jeweiligen Regionen anzuregen. Der Maßnahmenkatalog des Strukturstärkungsgesetzes Kohleregionen zielt allein auf infrastrukturelle und andere staatliche Rahmenbedingungen, die vornehmlich indirekte Anreize schaffen und die vor allem bislang bestehende infrastrukturelle Nachteile ausgleichen. Direkte Anreize für private beschäftigungswirksame Investitionen speziell in den Kohle- und dann Kohlenachbergbauregionen liefern sie indes kaum. Eine im ersten Gesetzentwurf noch vorgesehene Regelung über regionalspezifische Sonderabschreibungen für private Investitionen ist wegen beihilferechtlicher Probleme im Gesetzgebungsverfahren später verworfen worden. Die IW-Vorschläge könnten sicherlich gewisse diesbezügliche Anreizwirkungen entfalten und wären insofern als geeignete Kandidaten für solche Maßnahmen anzusehen. Was bei ihnen jedoch fehlt, ist eine Differenzierung und Abschichtung der Maßnahmenauswahl und -zuschnitte.

Dazu kann aber die jüngste wirtschaftswissenschaftliche Diskussion insbesondere in den USA über „place-based policies“ bzw. „place-based job policies“ Aufschlüsse geben. Klar ist, dass der Nachbergbau ebenso standortgebunden ist wie der Bergbau, Beschäftigungsimpulse für Nachbergbauregionen also Beschäftigung in eben diese Regionen bringen müssen und nicht irgendwo anders hin. Demgegenüber hatte die amerikanische wie auch die deutsche Regionalökonomik in der Beschäftigungsfrage für strukturell schwache bzw. geschwächte oder sogar wirtschaftlich niedergehende Regionen lange Zeit unter dem Primat eines möglichst hohen gesamtwirtschaftlichen Wachstums und freier Märkte, die generell als funktionstüchtig erachtet worden sind, stärker auf die Mobilität der Arbeitskräfte gesetzt – nach der Devise „people to the jobs“ anstatt „jobs to the people“ (10). Seit einigen Jahren wird jedoch von dieser Devise mehr und mehr Abstand genommen, weil die sozioökonomischen Folgen vernachlässigter, in der Wahrnehmung der Betroffenen bisweilen sogar vergessener Regionen und deren politischen Konsequenzen nicht zuletzt beim Wahlverhalten zugunsten extrem populistischer Positionen zunehmend Bedeutung erlangt haben, die wiederum eine ganz andere, teilweise protektionistische Wirtschaftspolitik zur Folge haben. Beispielhaft sind prominent gewordene Fachbeiträge mit Titeln wie „Saving the heartland“ bezogen auf die enormen regionalwirtschaftlichen Spaltungen in den USA, die auch ehemalige Kohleregionen wie die Appalachen einbeziehen (11), oder mit stärkerem europäischen Bezug unter Einbeziehung u. a. auch der ostdeutschen Braunkohlenregionen über die politische „Rache“ der Orte und Regionen „that don’t matter“, d. h. deren Einwohner sich sozusagen abgehängt und nicht mehr be- und geachtet fühlen (12).

In der US-Debatte hat sich dabei der Begriff der place-based policies durchgesetzt, der auf die Wirtschaftsförderung für besonders belastete einzelne Kommunen abstellt und für den es im Deutschen kein präzises Äquivalent gibt. Der deutsche Begriff der Regionalpolitik ist üblicherweise weiter und übergreifender gefasst, der Begriff „Standortpolitik“ wird dagegen entweder eher betriebswirtschaftlich verwendet und ist dann ganz eng auf einzelne Betriebsstandorte angelegt oder aber er bezeichnet sehr pauschal die ganze Volkswirtschaft als Wirtschaftsstandort. Für die Belange des Nachbergbaus erscheint demgegenüber der Begriff place-based policies sehr gut geeignet, denn stillgelegte Bergwerke oder Reviere und ihre ökonomischen und sozialen wie auch ökologischen Folgeprobleme beziehen sich in der Regel hauptsächlich auf bestimmte Kommunen oder Gruppen davon und deren lokale Arbeitsmärkte, und diese sind nicht gleichmäßig auf ganze Regionen verteilt (Bild 2).

Place-based job policies – neuere Erkenntnisse der Fachdebatte in den USA

In den USA gibt es trotz der lange vorherrschenden Zurückhaltung gegenüber einer umfassenderen Regionalpolitik durchaus reichhaltige Erfahrungen mit regionalpolitischen Experimenten in Richtung von place-based policies, teilweise auch analog zum Ansatz zur Einrichtung von Sonderwirtschaftszonen, von speziellen New Deal-Projekten wie der Tennessee Valley Authority zur Modernisierung rückständiger Infrastrukturen ausgewählter Regionen über die in den 1990er Jahren als Bundesprogramm ermöglichten „Empowerment Zones“ mit spezifischen Finanzhilfen für relativ arme, von überdurchschnittlich hoher Arbeitslosigkeit gekennzeichneten Gebieten bis hin zu den in jüngster Zeit unter der Trump-Regierung stark geförderten „Enterprise Zones“, die Unternehmensansiedlungen in oft vage definierten Problemregionen, darunter auch Kohleregionen, insbesondere durch spezifische Steuererleichterungen und Deregulierungen auf einzelstaatlicher oder lokaler Ebene begünstigen sollten. Gemäß David Neumark von der University of California-Irvine, der seit Längerem darüber geforscht hat, sind die Ergebnisse dieser verschiedenen Experimente recht gemischt („mixed results“) (13). Was etwa die Enterprise Zones angeht, gebe es wenig Evidenz für anhaltend mehr Beschäftigung und geringere Armut und da, wo es diese gebe, dann meist zu Lasten von Nachbarregionen ohne solchen Sonderstatus oder aber verbunden mit äußerst speziellen, nicht übertragbaren Sonderbedingungen. Als kommunal wie auch national betrachtet besonders wenig nachhaltig beschäftigungswirksam hätten sich insgesamt Subventionen für bloße Standortentscheidungen einzelner Unternehmen erwiesen, dagegen als am ehesten dauerhaft effektiv staatliche Investitionen zur Unterstützung von Infrastrukturinvestitionen und Institutionen der höheren Bildung (14).

Das spräche hinsichtlich der deutschen Kohleregionen zunächst einmal mehr für den Weg, wie er mit dem Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen verfolgt wird, und nicht so sehr für die Vorschläge, die das IW unterbreitet hat. Allerdings konnten die Befunde von Neumark hier nur recht grob zusammengefasst werden. Und die Vergleiche mit den US-Erfahrungen hinken insofern, als es dort kein Beispiel gibt, wo Regionen, wie das bei den deutschen Kohleregionen der Fall ist, aufgrund staatlich verfügter Beendigung einer ganzen Branche wirtschaftlich entkernt werden. Ein Gegenbeleg sind auch die Erfahrungen des Ruhr-gebiets, das heute die Region mit der national größten Hochschuldichte ist, sich sozusagen zum Wissensrevier gewandelt hat, und in Verbindung damit weitere umfängliche staatliche Unterstützung etwa für Investitionen im Bereich des Gesundheitswesens etc. erhalten hat. Der Niedergang der einst dominierenden Montanindustrien Kohle und Stahl und damit der entsprechend große Entfall privater Investitionen und Arbeitsplätze konnte hier aber trotz tiefgreifender struktureller Veränderungen auch nach Jahrzehnten noch nicht ausgeglichen werden. Dafür gibt es ein Bündel an Erklärungen, aber offenbar kein einfaches Patentrezept. Speziell große regionale Investitionen in die höhere Bildung und deren Beschäftigungseffekte allein haben jedenfalls bisher bei weitem nicht ausgereicht (15).

Was die „place-based policies“ und „place-based job policies“ betrifft, hat gerade in jüngster Zeit der US-Ökonom Timothy Bartik vom Upjohn Institute for Employment Research in Kalamazoo,Michigan/USA, als Früchte ebenfalls langjähriger Forschung zu dieser Thematik eine ganze Serie von Veröffentlichungen vorgelegt, die einige neue Einsichten vermitteln und auch für die Beschäftigungsperspektiven im Nachbergbau hilfreich sein können. Die Arbeiten von Bartik und des Upjohn Institute über erfolgreiche kommunale („place-based“) Wirtschaftsentwicklungen und lokales Beschäftigungswachstum werden auch von anderen renommierten Regionalökonomen als ein nötiges Umdenken anerkannt. Richard Florida spricht in diesem Kontext von einem „big and much-needed rethink“ (16). Während laut Florida gegenwärtig primär noch Cluster-basierte und Talent-orientierte Strategien für die Stadt- und Regionalentwicklung im Fokus stehen und einige Erfolge beim wirtschaftlichen Wiederaufbau und der Revitalisierung mancher von Strukturbrüchen geplagter Städte verzeichneten, hätten diese Ansätze wenig bewirkt, die wachsenden regionalen Ungleichheiten und den daraus resultierenden politischen „backlash“ der vernachlässigten Kommunen einzudämmen. Die von Bartik und dem Upjohn-Institute entwickelte Strategie liefere in dieser Hinsicht effektivere Orientierungen und den Ansatz für eine „inklusive Prosperität“. Florida stellt die vier Säulen dieser Strategie heraus, die grob so übersetzt werden können:

  • lokal maßgeschneiderte private Investitionsanreize („locally-rooted strategic business investment“),
  • vor-Ort-entwickelte Qualifizierungsmaßnahmen („place-based workforce development“),
  • Talentanwerbung durch kommunal orientierte Hochschulentwicklung und Stipendien („talent attraction through place-based investments“) sowie
  • aktive Beteiligung der Bürger und der regionalen Wirtschaft an der Transition und an kommunalen Investitionsentscheidungen („stakeholder engagement for inclusive investments“).

Bartik hat in mehreren Fachbeiträgen ausführlich die dahinterstehenden ökonomischen Erwägungen erläutert. Die früher bevorzugte People-to-Jobs-Strategie habe sich als ineffektiv erwiesen und weise zwei grundlegende Probleme auf: Erstens sei es sehr schwer und bei näherer Betrachtung sehr kostenträchtig, Menschen zu größeren räumlichen Veränderungen zu bewegen. Zweitens helfe Abwanderung nicht denen, die zurückbleiben, sondern verschärfe deren Lage noch (17). Abwanderung aus Heimatregionen verursache neben den monetären Umstellungskosten vielfach nachgewiesene psychosoziale Probleme für die betreffenden Arbeitskräfte und ihre Familien, weshalb selbst dauerhafte regionale Jobverluste die Abwanderungsbereitschaft nur geringfügig erhöhen. Das hatte, so zitiert Bartik, schon Adam Smith erkannt, der „den Menschen als die Art von Gepäck, die am schwersten zu transportieren ist“, bezeichnete. Auch heute lebte in den auf den lange so sehr auf berufliche Mobilität ausgerichteten USA die Hälfte der Bevölkerung im Umkreis von 30 km ihres Geburtsorts. Das sei ökonomisch nur mit offensichtlich hohen Kosten der Abwanderung zu erklären (18). Abwanderung bringe aber auch die lokalen Arbeitsmärkte nicht ohne Weiteres wieder ins Gleichgewicht, weil mit den Abgewanderten auch die lokale Konsum- und die Wohnungs- bzw. Hausnachfrage einbricht und ebenso die lokalen Unternehmens- und Gründungsaktivitäten zurückgehen. Die wesentliche Alternative heiße darum „bringing jobs to the people“, so Bartik. Er begegnet sodann dem häufig vorgetragenen Einwand, eine auf lokale Beschäftigungszuwächse gerichtete Politik bewirke nur einen Strohfeuer-effekt und könne allenfalls Beschäftigungsrate und Löhne zum vorherigen Gleichgewicht zurückführen, langfristig würde sie in erster Linie die lokalen Immobilieneigentümer begünstigen. Die Empirie zeige zwar auch Vorteile für das lokale Immobilienkapital, doch belege sie deutlich langfristig höhere lokale Beschäftigungsraten und Einkommen und insgesamt höhere Zugewinne für das lokale Humankapital als für das Immobilienkapital. Die langfristige Lohnelastizität der Beschäftigung liege empirisch auf Basis mehrerer US-Studien bei rd. 0,2 – konservativ geschätzt, bei überdurchschnittlicher Arbeitslosigkeit in der Ausgangssituation ist sie größer, d. h., dass jeder zusätzlich vor Ort geschaffene Job das lokale Einkommen im Schnitt um 20 % verbessert (19).

Kurz erörtert Bartik an einer Stelle auch eine eventuelle verteilungspolitische Begründung der place-based job policies („distributional rationale“), also ihre Interpretation als Instrument der Umverteilung von Einkommen zugunsten ärmerer Bevölkerungsteile. Eine solche Ausrichtung als Primärziel weist er jedoch zurück, auch wenn sich gewisse Umverteilungseffekte dieser Art ergeben können. Denn rein verteilungspolitisch viel effektiver als ein solcher primär regionalpolitisch orientierter Ansatz seien ein progressiveres Steuersystem und direkte sozialpolitische Instrumente (20). Die ökonomische Begründung der place-based job policies liege dagegen vielmehr in einer effizienzbezogenen, allokationspolitischen Begründung bzw. in konkret drei Erscheinungsformen des Marktversagens, deren regionalpolitische Korrektur spiegelbildlich zu positiven externen Effekten des gezielten lokalen Jobwachstums führen (21). Als Erstes verweist Bartik auf die enorme unfreiwillige Arbeitslosigkeit in wirtschaftlich geschwächten Kommunen („distressed communities“). Wenn es dort gelinge, neue Jobs für die lokalen Arbeitslosen zu schaffen, bedeute dies ökonomische Gewinne nicht nur vor Ort – mehr Einkommen und Steuern, geringere Sozialausgaben und soziale Kosten bis hin zu weniger Kriminalität etc. – sondern auch einen volkswirtschaftlichen Wohlfahrtszuwachs, weil die privaten Vorteile („benefits“) des Beschäftigungswachstums ebendort größer sind als anderswo, die wiederbeschäftigten Arbeitnehmer ihre Jobs im Vergleich zu den Opportunitätskosten einer Abwanderung höher wertschätzen und die Arbeitsnachfrage auf ein elastischeres Arbeitsangebot trifft, das weniger exzessiven Lohn- und Preisdruck ausübt. Zweitens können mit place-based job policies eher sogenannte Agglomerationsersparnisse realisiert werden, also Produktivitätsgewinne und „spill-overs“ dadurch, dass städtische Agglomerationen und regionale Industriecluster für einen besseren Ausgleich an Fachkräften und eine schnellere Diffusion neuen Wissens sorgen können und so ein Beschäftigungswachstum bei einem Unternehmen auch ökonomische Vorteile für andere lokale Firmen erzeugt. Besonders groß sind solche Agglomerationseffekte bei den sogenannten Hightech-Branchen, die zugleich die größten Beschäftigungsmultiplikatoren aufweisen. Die Forschung habe aber noch keinen Konsens darüber, ob daraus folgen sollte, die – in den USA, aber nicht nur dort – bisher regional stark konzentrierte Hightech-Industrie zu einer geografischen Diversifizierung anzuregen und damit strukturschwachen Kommunen zu helfen zu versuchen. Denn diesen mangelt es oft gerade an genügend Agglomerationsvorteilen, die dafür effektiv genutzt werden können. Wo aber die Voraussetzungen dafür besser sind – man denke hierzulande etwa an die Metropolregion Ruhrgebiet – ergibt es Sinn, solche Agglomerationseffekte gezielt anzuregen und auszuschöpfen. Drittens verweist Bartik auf staatliche Dienste und Regulierungen mit Bezug auf die wirtschaftlichen Produktionsfaktoren („business inputs“), die den Charakter öffentlicher Güter haben. Dazu gehört vor allem die öffentliche Infrastruktur (Verkehrswege, IuK-Netze, Energie- und Wasserversorgung etc.), die nicht nur wesentliche Voraussetzung für bestehende und neue privatwirtschaftliche Aktivitäten bildet, sondern auch direkte Beschäftigungseffekte durch permanente Instandhaltung und sachgerechten Ausbau schafft. Gerade für strukturschwache Gebiete können derartige Infrastrukturprogramme enorme Beschäftigungsimpulse geben. Hervorgehoben wird von Bartik des Weiteren eine an den echten Kunden- bzw. Unternehmensbedürfnissen orientierte lokale Wirtschaftsförderung („customized business services“), wozu er Technologieberatung für kleine und mittlere Produzenten, Technologie- und Gewerbezentren, Gründungsberatung und Inkubatoren sowie die Bereitstellung betriebsnaher Ausbildungsformen und Jobtrainings durch kommunale Bildungseinrichtungen zählt. Schließlich, hier kommt ein direkter Bezug zu bestimmten Nachbergbaubelangen zum Ausdruck, wird die lokale Flächenentwicklung („land development“) als wichtiger Hebel zur Förderung privater Investitionen und Beschäftigungsmöglichkeiten herausgestellt. Bartik sieht darin einen besonders effektiven und beschäftigungswirksamen Ansatz für lokale Entwicklungsstrategien – und eine genuine Aufgabe der kommunalen öffentlichen Hand (Bild 3).

Bartik hatte sich zuvor jahrelang intensiv in vergleichenden Studien für die USA mit den unterschiedlichen Möglichkeiten der regionalen und lokalen Wirtschaftsförderung auseinandergesetzt und dabei insbesondere die „Incentives“ analysiert, worunter er finanzielle Anreize durch direkte Zuschüsse und Steuervergünstigungen versteht. Im Jahr 2019 legte er seine zusammenfassenden Ergebnisse dazu vor (22). Diese sind z. T. ernüchternd, denn es stellt sich heraus, dass finanzielle Anreize zwar die bei weitem gebräuchlichsten und kostenträchtigsten Fördermaßnahmen darstellen, aber keineswegs die kosteneffizientesten sind, überwiegend Mitnahmeeffekte beinhalten, vielfach nicht zieladäquat eingesetzt werden und oft grundlegende Anforderungen an Transparenz und Evaluation vermissen lassen. Daraus hat er folgende Schlüsse gezogen (23):

  • Derartige Incentives sollten nicht breit gestreut, sondern möglichst gezielt auf bestimmte Problemgebiete zugeschnitten werden und erst dann zum Einsatz kommen, wenn die Finanzierung und Umsetzung grundlegender Infrastrukturleistungen sichergestellt sind. Andernfalls verpuffen sie sehr schnell.
  • Speziell Steuervergünstigungen sollten im Umfang deutlich zurückgefahren werden und ihre Finanzierung auf übergeordnete Ebenen beschränkt bleiben, d. h. auf die Bundes- oder Landeshaushalte.
  • Kommunal sollten die unternehmensnahen materiellen Dienstleistungen in den Vordergrund rücken und priorisiert werden. Denn der empirische Befund sei eindeutig: „Customized business services have more job creation effects per dollar than business tax incentives.“
  • Wo Steuervergünstigungen eingesetzt werden, dürften sie keinesfalls durch Kürzung anderer öffentlicher Ausgaben der Wirtschaftsförderung finanziert werden.
  • Finanzielle Anreize sollten insgesamt dahingehend begrenzt werden, dass sie der ökonomisch nicht zu rechtfertigenden Versuchung exzessiver langfristiger Finanzhilfen für große Unternehmen widerstehen.
  • Außerdem müssten die Incentives gezielt auf Unternehmen aus Branchen mit handelbaren, aus Sicht der jeweiligen Kommunen exportierbaren Gütern (“tradable industries“) und dabei, wenn möglich, auf „Hightech Cluster“-Areale konzentriert werden, denn diese haben nachweislich die größten Multiplikatoren für zusätzliche Beschäftigung, anders als z. B. die Expansion lokaler Dienstleistungen (wie etwa McDonalds), die meist nur Jobverlagerungen bewirken.

 

In einer weiteren aktuellen Studie speziell zur Beschäftigungswirksamkeit der place-based policies greift Bartik die vorgenannten Resultate auf und leitet aus ihnen ab, wie lokale und regionale Wirtschaftsförderung mit Blick auf die Beschäftigungsimpulse verbessert werden kann (24). Er benennt zugleich etliche Beispiele dafür, etwa den Turnaround von Pittsburgh nach dem Niedergang der Stahlindustrie, die erfolgreiche Reindustralisierung von Grand Rapids in Michigan nach dem Wegbrechen des Automobil-Clusters durch Diversifizierung hin zu Metallverarbeitung, Chemie, Life Science und Ernährungsindustrie oder in kleinerem Maßstab den Wandel der lange wirtschaftlich vom Eisenerzbergbau (bis 1984) getragenen Kommune Crosby/Ironton in Minnesota hin zu einem auf dem alten Bergbaugelände entwickelten Mekka der Mountain Biker und anderer Freizeit- und Erholungsaktivitäten, was zu einem blühenden Tourismus geführt hat. Bartik arbeitet in diesem Zusammenhang noch einmal heraus, wie wichtig es ist, die Fördermaßnahmen gezielt auf die vom Strukturwandel besonders hart getroffenen Kommunen, die „distressed communities“, und deren lokale Arbeitsmärkte zu fokussieren. Er weist hier auch auf die institutionellen Schwierigkeiten hin, eine angemessene Wirtschaftsförderung durchzusetzen, weil die politische Versuchung zu beträchtlichen finanziellen Anreizen für die Ansiedlung großer Unternehmen aufgrund der kurzfristigen Wählerwirksamkeit groß erscheint, zugleich aber finanzielle Ressourcen für andere Maßnahmen gerade in Problemregionen fehlen und außerdem viele staatliche Einrichtungen nicht auf lokale Arbeitsmärkte ausgerichtet sind und es in den betroffenen Kommunen oft an einer gemeinschaftlichen lokalen Strategie mangelt. Dennoch müsse versucht werden, diese Hürden zu überwinden. Weil die Voraussetzungen und Erfordernisse der Kommunen etwa hinsichtlich ihrer Infrastrukturbelange oder Förderschwerpunkte teils sehr unterschiedlich sind und es keine für alle gleichermaßen wirksamen Patentrezepte gebe („one size does not fit all“), sei es zudem ökonomisch sinnvoll und praktisch hilfreich, wenn sie plafondierte Bundeszuschüsse („block grants“) bekommen würden, die in der sachlichen Verwendung flexibel und „diskretionär“, also zeitgerecht zum konkreten Bedarf, eingesetzt werden könnten.

Nachbergbauspezifische Schlussfolgerungen

Die Zukunft der Beschäftigung in den deutschen Kohle-Nachbergbauregionen, die heute schon durch eine überdurchschnittlich hohe Arbeitslosigkeit gekennzeichnet sind, hängt davon ab, ob die direkten und indirekten Beschäftigungsverluste des anstehenden Kohleausstiegs wie auch die noch immer nicht hinreichend bewältigten Arbeitsmarktfolgen der schon vollzogenen Beendigung des heimischen Steinkohlenbergbaus durch den Aufbau genügend neuer Arbeitsplätze vor Ort überkompensiert werden oder nicht.

Mit dem Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen werden zweifellos erhebliche Beschäftigungsimpulse entfacht. Das belegen nicht nur die umfänglichen Finanzmittel, sondern auch die dem Strukturstärkungsgesetz beigefügten Leitbilder für die Entwicklung der Braunkohlenreviere und angehängten Projektlisten. Ob diese zeitgerecht umgesetzt werden können, bleibt abzuwarten. Sehr wichtig ist allerdings auch, dass damit nicht nur am „grünen Tisch“ aufgestellte Bundes- und Landesvorhaben übergestülpt werden, sondern wie die neueren Erkenntnisse über place-based job policies zeigen, die betreffenden Kommunen angemessene Möglichkeiten und Spielräume bekommen, eine ihren spezifischen lokalen Problemlagen und Bedingungen gemäße Beschäftigungsförderung aufzusetzen.

Von größter Bedeutung und Brisanz bleibt der Umstand, auf den das IW nachdrücklich hingewiesen hat, dass neben staatlichen Infrastrukturinvestitionen auch und insbesondere beschäftigungswirksame private Investitionen angeregt werden müssen. Welche Anreize dazu besonders geeignet sind, ist zwar im Einzelnen umstritten, wie die inhaltlichen Diskrepanzen zwischen den Vorschlägen des IW und den von Bartik und anderen Ökonomen entwickelten Vorstellungen zu place-based policies zeigen. Doch findet sich dabei auch ein großes Maß an Übereinstimmung. Das betrifft nicht nur die fundamentale Bedeutung moderner Infrastrukturen. So werden die relativ pauschalen Verweise von Bartik auf Hightech-Industrien und regional exportierbare Güter vom IW teilweise mit konkreten Ansätzen aus dem Energiebereich unterlegt. Als zu attrahierende private Investoren kommen auch nicht nur Unternehmen von außerhalb der Region oder Neugründungen in Betracht, sondern ebenso die lokale Wirtschaft und die Kohlebergbauunternehmen und kohleverstromenden Energieversorger der bisherigen Kohlereviere selbst. Ihnen muss die Chance gegeben werden, ihre innovativen Potentiale in den regionalen und lokalen Strukturwandel einzubringen und, soweit möglich, ihre Wertschöpfungsketten durch neue Nutzungen (Repurposing) zu erhalten. Die Kohleindustrie hat selbst dazu eine Reihe von Vorstellungen entwickelt wie die Umstellung auf andere Energieträger, Geothermie, Strom- und Energiespeicherung, Wasserstoffproduktion, E-Fuels, Kreislaufwirtschaft unter Einbeziehung von Kohlenstoffrecycling, Abfallverwertungen, Umwelttechnologien und natürlich Wasserhaltung, Flächenentwicklung und bergbauliche Kulturgüter (25). Neben geeigneten gesamtstaatlichen Rahmenbedingungen zur Förderung dieses Wandels, zu denen auf EU-Ebene ab 2021 auch der neue Just Transition Fund gehört (26), der insbesondere die Kohleregionen der EU dabei unterstützen soll, müssen die Kommunen der Kohleregionen in die Lage versetzt werden, ihre eigenen place-based policies etwa im Hinblick auf die Verbesserung der lokalen Infrastruktur sowie unternehmensorientierte Beratungs- und Qualifizierungsdienste mit Fokus auf neue Arbeitsplätze zu implementieren.

Schaut man aus diesem Blickwinkel speziell auf die Nachbergbauregion Ruhrgebiet, dann unterstreicht das die Notwendigkeit, insbesondere die finanzielle Handlungsfähigkeit der Kommunen der Region durch die Lösung des Altschuldenproblems wiederherzustellen. Weitere Implikationen ergeben sich in Bezug auf Maßnahmen zur Aufrechterhaltung einer zukunftsfähigen Infrastruktur (zu der u. a. auch die wasserwirtschaftlichen Ewigkeitsaufgaben des Nachbergbaus gehören), zur Flächenentwicklung und -bereitstellung (einschließlich des Beitrags ehemaliger Bergbauflächen), zur verstärkten Zusammenarbeit von Hochschulen und Unternehmen bei Wissensdiffusion und Qualifizierung von Fach- und Führungskräften (was etwa für die aus der Bergbaugeschichte hervorgegangene Technische Hochschule Georg Agricola (THGA), Bochum, vorbildlich stets eine Maxime war) oder die stärkere Orientierung der Wirtschaftsförderung auf regional exportfähige Güter (zu denen künftig vermehrt auch Konzepte, Verfahren und Produkte des Nachbergbaus gehören könnten). Bei all dem müssen aber fokussierte Anreize geschaffen werden für private Investitionen, die in möglichst hohem Grad beschäftigungswirksam sind. Aus dieser Perspektive ist es nicht verwunderlich, dass die von der Landesregierung Nordrhein-Westfalens 2018 angestoßene Ruhrkonferenz, aus der inzwischen nicht weniger als 73 Projekte hervorgegangen sind, die das Ruhrgebiet ab 2020 wieder zu einer wirtschaftlich starken „Chancenregion“ machen sollen, aber eher kleinteilig, vielfach staatszentriert und diffus über diverse Handlungsfelder angelegt sind (27), trotz vereinzelter Ansätze im Sinn der place-based policies bisher kaum erkennbare Impulse für mehr Beschäftigung in der Region gegeben hat und nach expliziter Einschätzung der Industrie- und Handelskammern des Ruhrgebiets vorerst „blass (geblieben)“ ist (28).

Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass die Belebung von Arbeitsmarkt und privater Investitionstätigkeit auch regional stets von der übergreifenden gesamtwirtschaftlichen Entwicklung bzw. von einer generell expansiven, bei einem sich selbst tragenden Wachstum verstetigenden Konjunktur- und Beschäftigungspolitik abhängt (29). Jegliche Form der Regionalpolitik stößt an Grenzen, wenn sie kein makroökonomisch günstiges Umfeld hat. Für die Beschäftigungslage in den Kohleregionen bedeutet dies im Umkehrschluss allerdings auch, auf Dauer möglichst die Hemmnisse zu beseitigen, die gesamtwirtschaftlich induzierte Beschäftigungsimpulse auf der mikroökonomischen Ebene an ihrem regionalen und lokalen Wirksamwerden hindern, ohne damit zugleich der betroffenen Bevölkerung das Gefühl zu vermitteln, unfair behandelt zu werden oder die jeweiligen Kommunen neuen gravierenden Unsicherheiten auszusetzen. Wie wichtig eine solche Aufgabe selbst dann ist, wenn die offizielle Statistik gesamtwirtschaftlich wachsende Einkommen und höhere Beschäftigung ausweist, haben 2020 Blyth und Lonergan in ihrer eindrucksvollen Analyse „Angrynomics“ gezeigt (30), die in vielerlei Hinsicht gerade auf die Kohleregionen besonders zutrifft.

References/Quellenverzeichnis

References/Quellenverzeichnis

(1) Federal Law Gazette, Volume 2020, Part I, No. 37, pp. 1795 et seqq.

Bundesgesetzblatt Jg. 2020 Teil I Nr. 37, S. 1795ff.

(2) See the related BMWi press release, accessible at https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Pressemitteilungen/2020/20200827-projekte-fuer-die-kohleregionen-koennen-starten.html

Siehe die Pressemitteilung des BMWi dazu, abrufbar unter: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Pressemitteilungen/2020/20200827-projekte-fuer-die-kohleregionen-koennen-starten.html

(3) The Funding Guideline for Strengthening Transformation Dynamics and Awakening in the Coal Fields and Coal-fired Power Plant Sites (“STARK”) was published in the Federal Gazette on 26/08/2020.

Die Förderrichtlinie zur Stärkung der Transformationsdynamik und Aufbruch in den Revieren und an den Kohlekraftwerksstandorten („STARK“) wurde am 26.8.2020 im Bundesanzeiger veröffentlicht.

(4) The Coal Commission’s final report is available at https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/A/abschlussbericht-kommission-wachstum-strukturwandel-und-beschaeftigung.pdf?__blob=publicationFile&v=4

Der Abschlussbericht der Kohlekommission ist abrufbar unter: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/A/abschlussbericht-kommission-wachstum-strukturwandel-und-beschaeftigung.pdf?__blob=publicationFile&v=4

(5) Ibid p. 106; cf. also van de Loo, K.: The Coal Exit – a High-Risk Adventure for the Energy Sector and Regional Economy. In: Mining Report Glückauf 155 (2019) Issue 2, pp. 178 – 193, here esp. p. 181.

Ebenda S. 106; vgl. dazu auch van de Loo, K.: Der Kohleausstieg – ein energie- und regionalwirtschaftliches Abenteuer. In: Mining Report Glückauf 155 (2019) Heft 2, S. 178 – 193, hier insb. S. 181.

(6) Cf. the assessment and study by the IW Cologne https://www.iwkoeln.de/presse/iw-nachrichten/beitrag/klaus-heiner-roehl-die-zeit-draengt.html, https://www.iwkoeln.de/studien/gutachten/beitrag/klaus-heiner-roehl-roman-bertenrath-tobias-hentze-vorfahrt-fuer-bildung-und-investitionen.html

Vgl. die Einschätzung und Studie des IW Köln: https://www.iwkoeln.de/presse/iw-nachrichten/beitrag/klaus-heiner-roehl-die-zeit-draengt.html, https://www.iwkoeln.de/studien/gutachten/beitrag/klaus-heiner-roehl-roman-bertenrath-tobias-hentze-vorfahrt-fuer-bildung-und-investitionen.html

(7) Ibid, p. 7. // Ebenda S.7.

(8) Ibid, p. 4. // Ebenda S. 4.

(9) Statement by Hubertus Bardt at the press conference on the presentation of the IW report, available at https://www.iwkoeln.de/fileadmin/user_upload/Presse/Presseveranstaltungen/2020/PK-Statement__SWR__Braunkohle_Mai_2020.pdf

Statement Hubertus Bardt auf der Pressekonferenz zur Vorstellung des IW-Gutachtens, abrufbar unter: https://www.iwkoeln.de/fileadmin/user_upload/Presse/Presseveranstaltungen/2020/PK-Statement__SWR__Braunkohle_Mai_2020.pdf

(10) An example of this is the discussion in E. M. Hoover/R. Giarratani: An Introduction to Regional Economics. 4th Edition, Pittsburgh 2000, updated Web Book of -Regional Science 2020, p. 258.

Exemplarisch hierfür ist die Diskussion in E.M. Hoover/R. Giarratani: An Introduction to Regional Economics. 4. Edition, Pittsburgh 2000, updated Web Book of Regional Science 2020, pp.258.

(11) Austin, B.; Glaeser, E.; Summers, L. H.: Saving the heartland. Place-based policies in 21st century America. In: BPEA Conference Drafts, March 8 – 9, 2018.

(12) Rodriguez-Pose, A.: The revenge of places that don’t matter (and what to do about it). In: Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, 11 (1) 2017, pp. 189 – 209.

(13) See the summary prepared and explained by D. Neumark in 2017 in https://econofact.org/do-place-based-policies-work

Siehe das von D. Neumark 2017 gezogene und begründete Resümee in: https://econofact.org/do-place-based-policies-work

(14) Ibid. // Ebenda.

(15) At least from the point of view of regional unemployment, the sober assessment by J. Bogumil/R. G. Heinze/F. Lehner/K. P. Strohmeier: Viel erreicht – wenig gewonnen. Ein realistischer Blick auf das Ruhrgebiet. Bochum 2012, remains valid.

Mindestens unter dem Gesichtspunkt der regionalen Arbeitslosigkeit gilt für das Ruhrgebiet noch immer die nüchterne Bestandsaufnahme von J. Bogumil/R. G. Heinze/F. Lehner/K. P. Strohmeier: Viel erreicht – wenig gewonnen. Ein realistischer Blick auf das Ruhrgebiet. Bochum 2012.

(16) See Florida, R.: A Guide to successful place-based economic policies, online article for Bloomberg.com, 26 March 2019, available at https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-03-26/place-based-policies-spread-inclusive-prosperity; Florida refers to the Upjohn publication “Building Shared Prosperity”, download at: https://research.upjohn.org/cgi/viewcontent.cgi?article=1238&context=reports

Siehe Florida, R.: A Guide to successful place-based economic policies, online-Beitrag für Bloomberg.com vom 26.3.2019, abrufbar unter: https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-03-26/place-based-policies-spread-inclusive-prosperity; Florida bezieht sich dabei auf die Upjohn-Publikation „Building Shared Prosperity“, download: https://research.upjohn.org/cgi/viewcontent.cgi?-article=1238&context=reports

(17) Bartik, T. J.: Using Place-Based Job Policies to help Distressed Communities. In: Journal of Economic Perspectives, Vol. 34, No. 3, Summer 2020, p. 112.

(18) Ibid, p. 104. // Ebenda S. 104.

(19) Ibid, pp. 113 et seqq. // Ebenda S. 113ff.

(20) Ibid, pp. 106 et seq. // Ebenda S. 106f.

(21) Ibid, pp. 107 et seqq. // Ebenda S. 107ff.

(22) Bartik, T. J.: Making Sense of Incentives. Taming Business Incentives to Promote Prosperity. Upjohn Press Collection, Kalamazoo 2019.

(23) Ibid, pp. 89 et seqq. // Ebenda S. 89ff.

(24) Bartik, T. J.: Bringing Jobs to People: Improving Local Economic Development Policies. Upjohn Institute Policy Paper 023/ August 2020 download: https://research.upjohn.org/up_policypapers/23/

(25) Cf., e. g., the position paper on the reorientation of the EU Coal and Steel Research Fund presented by the European coal umbrella organisation EURACOAL at the end of August 2020, accessible at https://euracoal.eu/library/position-papers/

Siehe beispielhaft das vom europäischen Kohledachverband EURACOAL Ende August 2020 vorgelegte Positionspapier zur Neuausrichtung des Kohle- und Stahl-Forschungsfonds der EU, abrufbar unter: https://euracoal.eu/library/position-papers/

(26) As of mid-2020, the EU Commission had developed a comprehensive concept for the Just Transition Fund, cf. https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/actions-being-taken-eu/just-transition-mechanism/just-transition-funding-sources_en. However, its final form will depend on the outcome of the negotiations between the Council and the European Parliament on the EU budget for the new period 2021 to 2027.

Zur Jahresmitte 2020 hatte die EU-Kommission für den Just Transition Fund ein umfassendes Konzept entwickelt, siehe -https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/actions-being-taken-eu/just-transition-mechanism/just-transition-funding-sources_en. Dessen endgültige Ausgestaltung hängt jedoch vom Ergebnis der Verhandlungen von Rat und Europäischen Parlament über den EU-Haushalt für die neue Periode 2021 bis 2027 ab.

(27) Cf. https://www.ruhr-konferenz.nrw // Siehe https://www.ruhr-konferenz.nrw

(28) WAZ of 07/09/2020: IHK-Kritik: Die Ruhrkonferenz bleibt blass. // WAZ vom 7.9.2020: IHK-Kritik: Die Ruhrkonferenz bleibt blass.

(29) Cf. H. Bartling/F. Luzius/F. Fichert: Grundzüge der Volkswirtschaftslehre. 18th edition, Munich 2019, here esp. pp. 215 et seqq. for an exemplary explanation of macroeconomic stability and growth in a market economy.

Exemplarisch zur Erläuterung von gesamtwirtschaftlicher Stabilität und Wachstum in der Marktwirtschaft sei angeführt H. Bartling/F. Luzius/F. Fichert: Grundzüge der Volkswirtschaftslehre. 18. Auflage, München 2019, hier insb. S. 215ff.

(30) Lonergan, E.; Blyth, M.: Angrynomics. Newcastle 2020.

Authors/Autoren: Prof. Dr. Kai van de Loo, Julia Tiganj, B. A., Forschungszentrum Nachbergbau (FZN), Technische Hochschule Georg Agricola (THGA), Bochum
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