Rohstoffunternehmensabgabe

Mittlerweile werden staatliche Aktivitäten zur Sicherung der Rohstoffversorgung ins Visier genommen. Um diese zu finanzieren, liegt eine Unternehmensabgabe nahe. Wäre eine solche vereinbar mit den Grundrechten und der Finanzverfassung? Der Beitrag beruht auf einer gutachterlichen Stellungnahme des Verfassers für das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK).

1  Einführung

Die aktuellen Gegebenheiten erfordern in immer stärkerem Maße, dass die Versorgung mit Rohstoffen gesichert wird. Augenscheinlich stehen dafür die Aktivitäten zur Sicherung der Energieversorgung, so die öffentlichkeitswirksame Einweihung des LNG-Terminals in Wilhelmshaven (Bild 1) (1), welches die Einfuhr von Flüssiggas sichert. Weit darüber hinaus bedarf es indes einer wirksamen Rohstoffversorgung, so namentlich für die Mobilitäts- und Energiewende. E-Autos (Bild 2) brauchen Lithium-Ionen-Batterien, sodass es der entsprechenden Versorgung mit Lithium bedarf. Anders kann die Mobilitätswende nicht verwirklicht werden. (2) Das sind nur zwei besonders repräsentative Beispiele für den Rohstoffhunger, der gestillt werden muss. Private Initiative allein vermag dies schwerlich, wie die Gasversorgung zeigt, für welche insbesondere Bundeswirtschafts- und Klimaminister Robert Habeck verschiedene Länder besuchte, um in diesen Liefermöglichkeiten zu eruieren und auch erfolgreich zustande zu bringen. Weitergehend schlägt seine Staatssekretärin Franziska Brantner eine Wirtschaftssicherheitspolitik vor. Es geht darum, dass öffentliche und private Gelder zusammengelegt werden, um Gewinnung, Weiterverarbeitung und Recycling von Rohstoffen voranzubringen und auch Investitionen in Auslandsrohstoffvorhaben zu unterstützen. (3) In Betracht kommen dafür vor allem ein staatlicher Rohstofffonds sowie ein Rohstoffstaatsunternehmen, das auch im Ausland agiert.

Um solche staatlichen Rohstoffaktivitäten zu finanzieren, liegt es nahe, die Unternehmen zur Kasse zu bitten, welche mit Rohstoffen arbeiten, und zwar vor allem mit solchen, welche knapp sind. Damit ließe sich eine solche Abgabepflicht von Unternehmen danach bemessen, in welch starkem Umfang Rohstoffe eingesetzt werden und auf dem Weltmarkt schwer zu bekommen sind, sodass der Staat zu Hilfe kommen muss. Werden dabei nur nationale Unternehmen unterstützt, indem deren Aktivitäten im Ausland gefördert oder ihre Versorgung mit Rohstoffen aus dem Ausland gewährleistet wird, liegt auch eine Beeinträchtigung der EU-Grundfreiheiten nahe, können doch schon leichte finanzielle Belastungen etwa durch höhere Transportkosten – infolge einer nicht ausgeglichenen Maut – zu einer solchen Beeinträchtigung führen. (4) Hier werden dann nationale Unternehmen von hohen Kosten bei der Gewinnung oder Beschaffung von Rohstoffen entlastet, die Unternehmen aus anderen EU-Staaten selbst tragen müssen, sodass sich höhere Kosten bei der Warenlieferung oder der Herstellung daraus gefertigter Erzeugnisse ergeben. Schon deshalb ist ein unionsrechtlicher Kontext (5) hergestellt, der sich auch in der Grundrechtsgeltung Bahn brechen kann.

2  Grundrechte

2.1  Grundkonzeption

Es greifen die EU-Grundrechte ein, wenn eine unionsrechtliche Ausgestaltung oder auch nur Antastung einer Grundfreiheit vorliegt, sodass der Unionsrahmen betroffen ist. (6) Nur im Übrigen greifen nationale Grundrechte. Beide sind aber gleichermaßen tendenziell leicht einzuschränken, wenn es um Beeinträchtigungen der Wirtschaftsgrundrechte geht; solche Beeinträchtigungen müssen aber erst einmal vorliegen.

2.2  Eigentumsfreiheit

Die Eigentumsfreiheit ist durch Abgabenpflichten, wie sie unternehmerische Beiträge für ein staatliches Rohstoffunternehmen oder einen Rohstofffonds mit sich bringen, regelmäßig nicht beeinträchtigt, sondern allenfalls die allgemeine Handlungsfreiheit (7), für die aber breite Rechtfertigungsmöglichkeiten bestehen. Nur vor Existenzbedrohungen durch solche Abgaben schützt die Eigentumsfreiheit. (8)

2.3  Berufsfreiheit

Die Berufsfreiheit ist in ihrem Schutzbereich weit, schützt aber nicht vor der Änderung der äußeren Umstände der Wirtschaftsausübung und gewährleistet keinen Anspruch der Marktteilnehmenden, „dass die Wettbewerbsbedingungen für sie gleich bleiben. Insbesondere gewährleistet das Grundrecht keinen Anspruch auf eine erfolgreiche Marktteilnahme oder künftige Erwerbsmöglichkeiten.“ Dies entschied das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) für die Ökosteuer. (9) Entsprechendes gilt für sonstige Abgabenlasten.

Auch vor erwerbswirtschaftlicher Betätigung der öffentlichen Hand – etwa in Gestalt eines Staatsunternehmens – schützt die Berufsfreiheit nach dem BVerfG nicht, außer es handelt sich um einen Verdrängungs- oder Auszehrungswettbewerb, welche die private wirtschaftliche Betätigung unmöglich machen. (10) Das staatliche Rohstoffunternehmen will aber andere Unternehmen unterstützen und nicht verdrängen. Problematisch wäre allerdings eine (faktische) Monopolstellung. (11) Nach weitergehenden Ansichten dürfen zudem durch eine staatliche erwerbswirtschaftliche Betätigung nicht unternehmerische Spielräume zurückgedrängt werden. (12) Auch das ist nicht der Fall, wenn das staatliche Rohstoffunternehmen anderen Unternehmen helfen und sie damit nicht in ihren Spielräumen beschneiden, sondern unterstützen will. Dadurch würde sich die öffentliche Hand nur am Marktgeschehen beteiligen, ohne es zu stören, sodass die Berufsfreiheit jedenfalls nach herrschender Konzeption nicht tangiert würde. (13)

2.4  Versorgungssicherheit als Rechtfertigungsgrund

Insbesondere auf Unionsebene erfuhren Beeinträchtigungen der Wirtschaftsgrundrechte eine breite Rechtfertigung. Einen weitgehenden Beurteilungsspielraum billigte der Europäische Gerichtshof (EuGH) dem europäischen Gesetzgeber wie auch Mitgliedstaaten bei der Regelung wirtschaftlicher Sachverhalte zu (Bild 3). (14) So prüfte der EuGH im Bananen-Urteil nur, ob die fragliche Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist und ob sie bei Unsicherheiten bezüglich der künftigen Auswirkungen im Hinblick auf die Erkenntnisse, die der Gemeinschaftsgesetzgeber im Zeitpunkt des Erlasses verfügt, offensichtlich irrig erscheint. (15) In dieser Sentenz zeigt sich auch der Gedanke eines Prognosespielraums bei zukunftsbezogenen Sachverhalten.

Nach dem im Bananen-Urteil herangezogenen Maßstab überprüfte der EuGH grundrechtseinschränkendes Handeln nur auf evidente Irrtümer. Seine wesentlichen Eckpunkte waren, dass die Beschränkungen tatsächlich den dem Gemeinwohl dienenden Zwecken entsprechen und die gewährleisteten Rechte nicht in ihrem Wesensgehalt antasten. Mit diesem letzten Gedanken wird die Verhältnismäßigkeit verwoben. Die Beschränkungen dürfen „nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet“ (16).

Danach wären die Grundrechte durch staatliche Rohstoffaktivitäten nicht verletzt, selbst wenn freie unternehmerische Aktivitäten beeinträchtigt würden, da die Rohstoffversorgung eine maßgebliche gemeinwohlbezogene Funktion hat. Mit diesem Ansatz würden auch engere Prüfungen der Rechtfertigung von Grundrechtsbeeinträchtigungen auf EU-Ebene, wie sie etwa in den Urteilen Schecke & Eifert (17) sowie jüngst spezifisch zu Unternehmensfreiheit und Kopftuchverbot am Arbeitsplatz (18) zu finden sind, aber nicht (allgemein) auf Wirtschaftsgrundrechte bezogen waren, bestanden.

2.5  Zwischenfazit

Sofern es sich überhaupt um Grundrechtsbeeinträchtigungen handelt, würde eine Rechtfertigung von Rohstoffstaatsunternehmen auf der Basis von Unternehmensbeiträgen bejaht werden können, außer dadurch treten existenzgefährdende Wirkungen auf Unternehmensseite auf. Letztere sollen aber gerade gestützt und in ihrer Existenzfähigkeit gestärkt werden.

3  Anforderungen an Sonderabgaben

3.1  Problematik

Immer wieder gestalten sich Sonderabgaben als schwierig. In dieses „Fahrwasser“ können auch Pflichtgeldleistungspflichten für ein Rohstoffstaatsunternehmen oder einen Rohstofffonds kommen. Sonderabgaben sind nach dem BVerfG nur als „seltene Ausnahme“ zulässig (19) und bedürfen wegen der Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung nach Art. 104a ff. des Grundgesetzes (GG) und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen Rechtfertigung. (20) Demgegenüber sind Gebühren, die als öffentlich-rechtliche Geldleistungen in Anknüpfung an eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung erhoben werden, um deren Kosten ganz oder teilweise zu decken, dem Grunde nach durch ihre Ausgleichsfunktion gerechtfertigt. (21) Dafür genügen eine Kostendeckung, ein Vorteilsausgleich, eine Verhaltenslenkung sowie soziale Zwecke, ohne dass aber alle diese Zwecke nach Belieben herangezogen werden können. (22)

3.2  Vorzugswürdigkeit einer Gebühr

Daher ist eine Gebühr vorzuziehen. Dafür müsste aber der Rohstofffonds bzw. das Rohstoffunternehmen eine individuell zurechenbare Leistung umfassen – etwa in Gestalt einer auf das jeweilige Unternehmen zugeschnittenen Rohstoffversorgung. Beim Beitrag genügt die Möglichkeit einer solchen Inanspruchnahme. (23) Ob eine Sonderabgabe vorliegt, richtet sich also nach der näheren Ausgestaltung. Sie kann auch als am Staat vorbeilaufende Umlage erfolgen. So ist etwa die bis 30. Juni 2022 erhobene EEG-Umlage (24) verbrauchsabhängig gewesen und wurde von den Energieversorgern direkt erhoben, bildete daher keine Sonderabgabe.

3.3  Immer wieder problematische Anforderungen vor allem bei fehlendem Lenkungszweck

Ansonsten sind die Anforderungen an Sonderabgaben einzuhalten. Diese sind wegen des Numerus Clausus von Art. 105, 106 GG für Steuertypen und des Verbots paralleler Abgaben zur Staatsfinanzierung umso höher, je eher die Sonderabgaben nur eine Finanzierungs- und keine Lenkungsfunktion haben. Wird durch eine solche Lenkungsfunktion eine sachgesetzliche Pflicht verstärkt, verzichtet das BVerfG auf das Erfordernis einer gruppennützigen Verwendung der erhobenen Gelder. (25) Ansonsten ist diese für die Zulässigkeit einer Sonderabgabe konstitutiv. Der Rohstofffonds muss dann die Gelder spezifisch für die Belange der Unternehmen einsetzen, die zu seiner Finanzierung herangezogen werden. Entsprechendes gilt für ein Staatsunternehmen, das über eine Sonderabgabe finanziert wird.

3.4  Notwendigkeit einer homogenen Gruppe

Die belasteten Unternehmen müssen eine besondere Sach- und damit Finanzierungsverantwortung für den geförderten Zweck haben. Dieser würde hier aus dem Rohstoffbedarf entspringen. Schwierig wäre indes die Abgrenzung der Belasteten als homogene Gruppe. Daher bedarf es des Abgleichs mit anderen unternehmensbezogenen Gelderhebungen. Keinesfalls darf wie beim Kohlepfennig eine Allgemeinheit von Strom- bzw. hier Rohstoffverbrauchern belastet werden. (26) Es müssen damit Kriterien gefunden werden, die eine homogene Gruppe konstituieren. Rohstoffe verbrauchende Haushalte bilden keine solche Gruppe und können nicht einbezogen werden. (27)

3.5  Aktuelle Problempunkte: Finanzverfassung im Fluss

Aktuell in der Diskussion stehen Brennstoffemissionshandelszertifikate, die finanzverfassungsrechtlich als Vorteilsabschöpfungsabgabe problematisiert und als solche als unzulässig eingestuft werden (28), während Emissionshandelszertifikate mit derselben Qualifikation als Vorteilsabschöpfungsabgabe vom BVerfG gebilligt wurden (29). Neben dem Zweck der Kostendeckung legitimieren nichtsteuerliche Abgaben auch Zwecke des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie soziale Zwecke (30), sodass eine offene Konzeption zu bejahen ist (31). Damit können Sonderabgaben in weitem Umfang zum Zweck der Kostendeckung ebenso wie zur Verhaltenslenkung (hier weniger Abhängigkeit von kritischen Rohstoffen aus wenigen Staaten) eingesetzt werden, ebenso zu sozialen Zwecken (Erschwinglichkeit von Gütern trotz Rohstoffpreissteigerungen wie jetzt Gas).

Eine Festlegung auf Unionsebene würde die Grenzen verschieben und durch den Vorrang des Unionsrechts die Chancen auf eine Zulässigkeit erhöhen. Zu dessen effizienter Umsetzung müssten die finanzverfassungsrechtlichen Grenzen niedriger ausfallen. (32) In Betracht kommen schließlich noch Steuern auf rohstoffintensive Waren, denen aber wie der Zulässigkeit von CO₂-Steuern finanzverfassungsrechtliche Hindernisse entgegengestellt werden. (33)

4  Fazit

Das sind sie wesentlich eher, wenn es sich um Gebühren handelt, als wenn Sonderabgaben gegeben sind, welche immer wieder zu – teilweise erfolgreichen – Verfassungsklagen führten. Es hängt von der im Einzelnen gewählten Konstruktion ab. Eine gesamtunionsrechtliche Vorgabe kann allerdings dazu führen, dass solche Geldleistungspflichten auch national eher festgelegt werden können.